2000年10月22日，汪恕誠部長在中國水利學會第一屆學術年會暨七屆二次理事會上作了《水權和水市場---談實現水資源優化配置的經濟手段》的重要論述。汪部長講話發表后，立即在水利系統乃至社會上引起反響，各界人士分別發表文章，從不同角度展開討論。2001年2月10日，《中國水利報》登載了浙江東陽-義烏水權轉讓的消息和調研報告，《人民日報》《經濟日報》、中央電視臺等各大媒體紛紛報道這一消息，進一步在社會上引起了更大關注，許多專家、學者、記者通過報刊，或開會研討等各種方式對水權與水市場發表看法。

　　大家普遍認為，水資源緊缺已經成為21世紀我國社會經濟發展的重要制約因素，通過水資源的優化配置，提高水資源的利用效益，實現水資源可持續利用是我國水利工作的首要任務。建立和完善我國的水權制度，明晰水資源產權，實行資源有償使用制度，建立一個利用市場手段和政府宏觀調控的水市場，是實現我國水資源優化配置的必然要求，有利于水的利用從低效益的經濟領域向高效益的經濟領域調整；有利于推進節約用水，提高水的利用率，調整供需矛盾；有利于增加水利投入，推進水資源的開發利用。因此，水權和水市場的討論和實踐，既是水利改革適應市場機制的需要，同時也是水利適應經濟社會發展的必然結果。

　　為進一步促進水權、水市場方面的理論探討，現將近期討論中的主要觀點及實踐探索情況綜述如下：

　　主要觀點

　　一、關于水權

　　討論中普遍認為，長期以來我國用計劃手段配置資源，水資源產權主體混亂，缺乏流轉制度，是水資源配置效益低下的關鍵原因。隨著水資源緊缺的日益嚴重，各國包括市場經濟國家都普遍通過立法規定水資源為公共所有，并完善水權制度，實行水資源所有權與使用權分離、水資源的有償使用和轉讓等，以優化水資源配置，提高水的利用效率，滿足經濟社會發展對水的需求。

　　水權，也稱水資源產權，是以所有權為基礎的一組權利。從民法意義上來講，所有權是財產權的一種，它包括4項權能，即占有權、使用權、收益權、處分權。水資源產權，或水權，是水資源所有權、水資源使用權、水產品與服務經營權等與水資源有關的一組權利的總稱。水資源的國家所有制決定了水資源管理和保護的主體是國家，對所有權各項權能的行使決定了中央政府可以主導流域內地區間水的分配，可以實施跨流域和跨地區之間的調水工程，可以采取行政的、經濟的等各種手段來保護、管理水資源。國家可以通過行使使用收益權，通過建立水資源有償使用機制，而將使用權轉讓給市場主體，并可以允許市場主體依法進行使用權的有償流轉。

　　市場經濟體制下，實行多渠道、多層次投資開發利用水資源，加強水權、產權管理，實行所有權與使用權分離，實行資源有償使用和轉讓，有利于促進經營者和使用者對資源的合理開發利用，提高資源利用的經濟效益、社會效益和生態效益。因此建立水權制度是水利改革的重要內容。

　　有專家提出水權包括政治權力和財產權利，人們的基本生活用水是一種基本權利，水資源的所有權和分配權是一種政治權力，水權同時包括經營權，經營權是一種財產權利。

　　二、關于水市場和水權轉讓

　　1．建立水市場是社會主義市場經濟發展的必然選擇

　　實現水資源的合理配置和可持續利用，就必須有效地推進水市場的建立，并使其不斷完善。長期以來，我國的水資源配置一直采用計劃經濟的手段。因權屬不明確，交易難以實現，市場也就沒有形成。水資源開發利用主體在資源的使用上往往以"取水最大化"為目標，使資源浪費與短缺并存，人與環境爭奪資源而帶來嚴重的生態問題。造成上下游、左右岸之間在用水上的矛盾。要實現水資源的優化配置，就要在節水的基礎上促進水資源從低效益用途向高效益用途轉移，就必須培育和發展水市場，允許水權交易。

　　《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十個五年計劃的建議》指出，十五期間"要打破部門、行業壟斷和地區封鎖，進一步放開價格，發揮市場在資源配置和結構調整中的基礎性作用。繼續發展商品市場，重點培育和發展要素市場，促進生產要素合理流動"。隨著社會主義市場經濟體制的建立和完善，市場在資源配置中發揮基礎性作用，水市場必然要在水資源的配置中發揮基礎作用。

　　2．我國水市場是一種準市場

　　胡鞍鋼同志在《轉型期水資源配置的公共政策--準市場和政治民主協商》一文中談到，在現實轉型期條件下，我國的水市場只能是一個準市場，所謂準市場是指流域水資源在兼顧上下游防洪、發電、航運、生態等其他方面需要的基礎之上，兼顧各地區的基本用水需求，部分多樣化用水市場化，在上下游省份之間、地區之間和區域內部按市場化加以配置，這是一個完整的、宏觀和微觀相結合的供水水資源市場。

　　水市場的建立應該有幾條原則：第一，要認識到水是商品，是有價的；第二，水權是有價的，是為實現水資源的優化配置和可持續利用服務的；第三，水權是可以轉讓、可以交易的；第四，通過核算，通過協商，最后由政府來定價。

　　水資源的分配是一種利益分配，既可以通過市場也可以通過非市場來解決，但單獨哪一種方式都不能有效解決，水資源的配置方案不僅僅需要技術上、經濟上的可行性，更重要的是政治上的可行性。通過對流域水資源配置的經濟機制和利益機制的分析，積極引入既不同于傳統"指令配置"也不同于"完全市場"的"準市場"。準市場的實施由"政治民主協商制度"和"利益補償機制"等輔助機制來保障，以協調地方利益分配，達到同時兼顧優化流域水資源配置的效率目標和縮小地區差距、保障農民利益的公平目標。流域統一管理應和"準市場"、"地方政治民主協商"有機結合，通過不斷的制度創新和制度變遷，形成比較成熟有效的新的流域水分配、水管理模式，并逐步以法律法規的形式固定化。

　　由于我國正處在計劃經濟向市場經濟的轉型期，地方政府作為用水戶利益的代表和水權的代表者，水市場只是在不同地區和行業部門之間發生水權轉讓行為的一種輔助手段。表現在不同地區和部門在進行水權轉讓談判時引用市場機制的價格手段，而這樣的市場只能是由國務院水行政主管部門或其派出機構---流域水資源委員會來組織。

　　準市場確立的交易主體是地方政府，主要涉及的是流域內地區間水資源的分配問題。也有專家認為，政府不能成為水市場的主體，而只能是水資源的管理和保護者。

　　3．水價是優化水資源配置的重要手段

　　在資源短缺的情況下，用水者取得水權要付出代價，即取得水權的機會成本。這個代價包括其他用水者和其他用水類別減少用水的損失。只有包括資源水價的水價，才是完整的水價，否則就沒有反映用水的全部機會成本，水價就不能正確引導資源配置。

　　通過調整水價來配置水資源，是依靠經濟杠桿，通過調整人們的經濟利益關系來自覺調整用水數量和結構，實現水資源優化配置。商品水價包括三個部分，即資源水價、工程水價和環境水價。其中工程水價相對固定，環境水價比較穩定，資源水價作為取得水權的機會成本，受到需水結構和數量、供水結構和數量、用水效率和效益等因素的影響，不斷變化。不同的用水戶，在不同地區的不同時間，使用不同水源的不同量的水，其資源水價是不同的。根據水資源和經濟社會發展情況主動調整資源水價，就能引導人們自覺調整用水結構和數量，實現水資源的優化配置。

　　4．水權的初始配置是水權制度的關鍵點和難點

　　配置初始水權，就是將水資源使用權按照一定的原則分配給開發利用者。通過水資源總體規劃和水資源配置方案，在不同地區之間實現水資源的優化配置。合理界定水權，是水資源合理利用的基礎，也是完善水市場的前提。一些專家提出，由于水資源的特性和水資源作為商品的特性，決定了水權的界定不同于一般的資產，它必須遵循以下基本原則。

　　第一，可持續利用原則。水是國民經濟發展的重要資源，是社會可持續發展的物質基礎和基本條件，它的過度開發和水環境的破壞，必然削弱水資源支持國民經濟健康發展的能力，并且威脅后代人的生存和發展，所以，在水權界定中，水資源可持續利用原則必須加以貫徹和實施。

　　第二，公平與效率兼顧、公平優先的原則。這樣落后和欠發達地區才能在發展階段通過轉讓水權獲得發展資金，而發達地區可以通過在市場上購買水權滿足快速發展對水資源的需求。在滿足公平性的前提下，應把水資源優先配置到經濟效益好的地區。

　　此外，還有時間優先原則、地域優先原則、承認現狀原則等。因此，在推進我國水權制度改革中，首先面臨的問題是確定現在的水權，既涉及技術領域，又涉及權益的分配，是推進水權制度的難點和關鍵。

　　5．建立水市場要加強政府的宏觀管理并制定配套的政策法規

　　從經濟特性來看，水利設施提供的服務具有混合經濟特征，既有私人物品的屬性，又有公共物品的屬性，帶有公益性和壟斷性，政府的宏觀調控是必須的。實現有效的宏觀調控，克服政府失靈的關鍵是加強管理，即實行流域與區域相結合的水資源統一管理。黃河水量統一調度、黑河分水及向塔里木河下游輸水的成功實施充分說明了流域統一管理的重要性。當前許多城市成立水務局，對一切涉水事務實行統一管理，為政府宏觀調控創造了有利條件。因此，汪部長指出，實現水資源有效管理的途徑，就是政府宏觀調控、民主協商、水市場三者的結合。

　　有專家認為，水的使用權的流轉，實際上是政府適應市場經濟體制的水資源管理的一種經濟手段，而不是目的。它的實施應與很多政策相配套。其一是有償轉讓應建立在有償使用的基礎上，即水的使用權的取得如果是行政審批取得，其轉讓還是應該經過行政許可；但如果國家已建立了水資源有償使用制度，已行使了使用收益權，某一主體已向國家交納了水資源有償使用費后才取得了水資源的使用權，則允許依法進行有償轉讓。其二是水資源的使用權的取得應與其事業相適應，國家在許可水資源的使用權時是依據事業的需要和定額管理，而不是憑空就許可水資源使用權，這樣才能避免由此引起的諸如使用權壟斷等一系列問題。其三，水的使用權的轉讓應有利于水資源的節約和保護，可轉讓的權利應限制在因技術和資金的投入，通過節約用水和水資源保護措施而空余下來的水量。

　　同時，要在國內外實踐的基礎上，將成功的經驗及時制定成法律法規，保障改革的實施。

　　三、關于浙江東陽-義烏水權轉讓實踐的看法

　　2000年的11月24日，浙江省東陽市和義烏市簽訂了一個有償轉讓水權的協議，義烏市花2億元向毗鄰的東陽市購買了約5000萬立方米水資源的永久使用權。這一舉措有四方面的現實意義：一是實現"雙贏"對兩市的經濟發展都有利；二是有利于運用市場優化配置水資源；三是為跨流域或跨區調水探索了市場協調機制；四是為兩地資源共享、基礎設施共建和區域合作、共謀發展進行了有益探索。

　　可以說，東陽-義烏的水權轉讓，是我國利用市場機制對水資源進行優化配置的成功探索，將對我國的水權轉讓起到積極的示范作用，對我國進行水權制度的改革將產生深遠意義。

　　有專家提出，隨著城鎮化進程的推進，農業灌溉水權轉讓、異地水權轉讓、跨流域水權轉讓可能成為今后一定時期內水權轉讓的焦點。水權的轉讓要按管理權限按流域規劃進行論證、審批，要有良好的基礎條件。用水權轉讓價格要進行必要的評估，在水資源的有效量非常清晰的情況下進行轉讓，同時轉讓前應當論證對周邊地區、其他用水戶及環境等方面的影響，合理分配和確認水權。要防止把國家所有的水資源變成地方或部門所有，妨礙水資源的統一管理和配置。

　　我國在建立水權制度方面尚處開始階段，有關的政策法規仍在研究討論之中。在水權制度的改革問題上，尊重群眾的首創精神，提倡大膽地實踐、大膽地開展理論探索是十分必要的。目前，水權實踐迫切需要水權理論的指導。一方面，我們要在理論上鼓勵和推動廣泛的探索和研究；另一方面，我們也要深入實際認真搞好調查研究，積極實踐，總結和學習充滿活力的新鮮經驗，在實踐中不斷檢驗理論和發展理論。

　　針對社會上的不同觀點，汪恕誠部長指出，馬克思主義認為：存在決定意識，經濟基礎決定上層建筑。任何新生事物，任何改革行為都是在實踐中產生，并由小而大，逐步發展起來的。有了實踐，才會有理論，有了理論才能制定法規。所以不能因為沒有法律依據而輕易否定某種新生事物。在改革的問題上，實踐創新是第一位的。檢驗改革的標準要看是否有利于生產力的發展。

　　下一步需要深入研究和探討的主要問題

　　前段時間水權理論的探討和實踐為水權理論的進一步深入研究打下了良好基礎，為及時總結經驗，更好地推進下一步的理論研究和實踐，水利部政策法規司于2001年3月8日在京主持召開了專家座談會，并提出了下一步需深入研究和探討的主要問題如下：

　　1．國家對水資源的宏觀配置與水權分配的關系，水權分配的基本原則和需要建立的管理制度。

　　2．水資源的有償使用和環境補償機制的內涵及如何建立。

　　3．水權轉讓的范圍、形式、原則和程序。

　　4．建立水市場的步驟、方法及規范。

　　5．如何利用產權、水權理論推進水利建設。

　　6．建立水市場、實行資源有償轉讓需要的配套政策與法規。

　　7．符合中國社會主義市場經濟體制的水權理論。

　　水權理論是水資源管理、保護中最核心的問題，亦是水利行業適應社會主義市場機制，加強水資源立法，推進水利改革所必須解決的問題。我們熱忱歡迎水利系統廣大職工和社會各界積極參加水權理論的探討和實踐，不斷地豐富和完善水權的理論與實踐，從而最終建立適合我國國情的水權理論。