最近關于水權的議論比較多， 幾乎成了水利上的熱門話題。大家關注的焦點是水權的界定、分配以及如何對水權實施有效管理。這里我結合前段時間去西北四省（自治區）檢查防汛抗旱工作的一些體會，把我的思考結果拿出來，目的在于引起大家共同探討，加深這方面的研究，并逐步推動這項工作由理論走向實踐。　　最后，我希望水利部機關的同志們，進一步解放思想，努力探索新時期的治水新路子，并持之以恒，腳踏實地地工作，為我國的水利事業作出新貢獻。

　　一、水資源的承載能力

　　中國的水資源問題是隨著人口增長、經濟發展、社會進步逐步顯露并被人們所逐步深化認識的。20世紀30年代毛澤東同志提出“水利是農業的命脈”，對水利的性質和作用給定了基本的定位；新中國成立不久，全國大興水庫，當時主要任務是擴大灌溉面積，發展農業，解決糧食問題。以后，經濟進一步發展，城市化進程加快，洪澇損失代價增大，防洪問題愈加突出，’91淮太大水、’98三江大水，舉國為之牽動，七大江河、大城市的防洪問題遂被擺上更加重要的日程。去年北方干旱，大面積農田受災，許多城市發生水荒，才真正敲響了中國水資源短缺的警鐘。此前自70年代以后頻繁出現的黃河斷流令世人關注，但當時的認識大部分還只是停留在斷流的現象上，沒有深入到本質，龍年大旱促使人們從更深層次上開始思考水資源短缺問題。

　　中國雖然從總體上水資源量有2.8萬億立方米，但人均只有2200立方米，到2030年，我國的人口將達到16億，人均水資源量還將下降到1700立方米，接近國際公認的警戒線。人均水資源不足，而且時間、空間分布不均，全年降雨主要集中在七、八、九三個月，南方水多、北方水少，更加劇了水資源短缺。問題突出暴露在北方，有河皆干，有水皆污。缺水已經成為我國經濟發展和社會進步的重要制約因素。

　　眾所周知，新世紀中國面臨三大水問題，即洪澇災害、干旱缺水、水環境惡化，其中干旱缺水的問題在當前表現得尤為明顯。現在大家都在談論建立節水型社會、節水型經濟，但具體如何落實？我認為首要的就是要深刻分析當地水資源能夠承載的人口與經濟發展規模，包括經濟結構、生態用水等等。以首都為例，北京的水資源量能夠承載多大經濟規模、多少人口？前幾天，中央電視臺采訪一位專家，她綜合分析各方面條件后，認為最終制約北京發展的將是水資源，評估北京現有的水資源只能承受700萬～800萬人口。超過這個規模，就會發生各種各樣的困難。姑且不論這個定量是否準確，但分析思路是正確的。對一個流域或地區來說，當地的水資源量能夠發展多少工業，發展什么樣的農業，耗水量是多少，規模有多大，生態水留多少，不先搞清楚這些問題，任何聰明的領導都無法決策。所以，一定要根據當地水資源狀況，冷靜、客觀地分析農業、工業的結構布局和城市人口的發展規模，從而更加科學地界定當地的經濟結構，做到心中有數。這里就提出了水資源的承載能力問題。準確地說，水資源承載能力指的是在一定流域或區域內，其自身的水資源能夠持續支撐的經濟社會發展規模并維系良好生態系統的能力。經濟社會發展在水資源承載能力以內，就能實現可持續發展；超越了，發展就會失去物質基礎，造成生態系統破壞，生存條件惡化。

　　但認識僅僅停留于此，有多少水辦多少事，被動應付，還很不夠，這是機械唯物主義的認識論。還要站在辯證唯物主義的高度，考慮到水資源承載能力是可變的，人類應該積極探索如何提高水資源的承載能力，這也是歷史交給我們這一代水利工作者的嶄新使命。

　　目前，提高水資源承載能力的現實途徑有兩條：一是節水，如以色列的高科技節水技術，使得水資源的承載能力大大提高；又如城市的中水回用，北京、天津已經開始這樣做了，一些新修的馬路，兩旁花草樹木澆灌用的都是處理過的污水，也同樣提高了水資源的承載能力。通過節水提高水資源承載能力，促進經濟社會可持續發展，這是世界上許多國家和地區已經證明了的可行的社會發展之路。二是進行經濟結構調整。這要從全局來考慮，就是按照一個地方、一個區域的水資源狀況來科學規劃經濟社會的發展布局，在水資源充裕地區和緊缺地區打造不同的經濟結構，量水而行，以水定發展。

　　美國人布朗曾寫過一篇文章，大意是說中國糧食不能自給將對世界的糧食安全構成威脅，但實踐證明，中國人能夠用自己的智慧和能力解決糧食問題。于是，布朗又寫下第二篇文章，內容是中國的水資源不足以支撐糧食安全，這就提出了今天的中國水利工作者需要面對和回答的問題：中國到2030年人口達到16億時，水資源還能保證糧食安全嗎？專家對此已經有了結論 ：目前全國農業水的有效利用系數平均為0.43，如果推行節水灌溉提高到0.55（有的專家認為要達到0.6），在全國農業用水量不增加的情況下完全能夠保證2030年人口達到16億時的糧食安全。但問題是，我國是一個發展中國家，正處在工業化的過程中，工業不可能不發展。專家預計，到2030年我國工業用水將增加1500億立方米。此外，城鎮用水也要增加，中國進一步發展的歷史進程中必然伴隨農民進城、城市人口增加、城鎮規模擴大。據測算，城鎮用水至少要增加250億立方米。由此可見，由于工業中心多位于城市，中國未來的供水矛盾將集中在城市，解決城市用水問題將成為新時期水利工作的頭等重要任務。

　　各級領導要清醒地認識到，一定地域內的水資源總量是不會增加的，而經濟社會發展卻要求提供更多的用水量，水從何而來？是破壞生態，還是加強管理、科學節水？通過節水提高水資源承載能力這一歷史性課題已經急迫地擺在我們面前了。

　　二、區域經濟發展與調水的關系

　　大自然供給人類的水資源是不均衡的，人類要與自然和諧相處，就應該努力認識并順應這種不均衡。具體地說，一個流域、一個地區的經濟發展要充分考慮水資源條件，按照水資源狀況籌劃經濟社會發展布局。缺水地區要限制高耗水的工業、農業，鼓勵發展高科技的產業；水資源豐沛地區，在處理好排污的基礎上，則可以多上一些高耗水產業。這樣，各地區各流域之間由于自然的差別帶來產出的多樣化，從而形成各展所長、優勢互補的區域特色經濟，充分滿足社會的各種需求，達到社會生產的高效益。

　　我曾經講過，跨流域調水將是21世紀中國水利的一大特點，這主要是指城市供水，而實施跨流域調水則要慎之又慎。在水資源總量不變的情況下，人工生態用水越多，天然生態就越少。調水區的水資源承載能力的提高是基于被調水區水資源承載能力的降低，調水區的經濟社會發展一定不能造成被調水區生態系統的惡化。國際上通行的標準是，調水量不得超過調出河流總水量的20％，河流本身的開發利用率不得超過40％。分光喝盡或均攤水資源都會造成生態系統的破壞，同時，也不利于區域特色經濟的形成，導致產出雷同，效益難以提高。根據前面的分析，中國未來水資源供求矛盾將集中在城市，只有在城市無法依靠本地水資源滿足用水需要的前提下，才能考慮實施跨流域遠距離調水。現在一些地區紛紛鋪開調水工程，發展灌區，多數是為了農業，從長遠來講，這些調水工程相當一部分將被廢除，為什么呢？經濟社會的發展只依靠農業是不行的。針對中國水資源的緊缺狀況，新增的外來水應主要用于發展工業，發展比較效益更高的產業，發展城市。以甘肅省敦煌市為例，這里嚴重干旱缺水，自然條件很差，但有難得的旅游資源，供水的重點就應該轉到自身的優勢項目－－旅游上來，最大程度地滿足旅游功能的需求，如提供賓館用水、保證瓜果蔬菜種植需水等，使農民通過旅游業富起來，而不是引水種棉花，繼續搞與自己條件不相適應的傳統農業。從全國來看，最近十年二十年的發展實際也印證了這種轉變的必然性，許多缺水地區原來用于農業灌溉的水源紛紛轉向了工業和城鎮供水。如北京的密云水庫，過去是主供農業的，現在已全部轉到為城市供水。

　　當前，我們要主動適應這種轉變，對于滿足城市工業用水要求的工程要注意加快前期工作，加快建設步伐，尤其是在西部大開發中，沒有一批新興城市的帶動，區域經濟的發展、西部開發的藍圖都將無從實現。水利應自覺服從、超前考慮城市用水的需要，為西部新城的崛起保駕護航。　　

　　三、明晰水權，確定兩套指標

　　水權包括水的所有權、使用權、經營權、轉讓權等。在我國，水的所有權屬于國家，國家通過某種方式賦予水的使用權給各個地區、各個部門、各個單位。這里所講的水權主要是水的使用權。一般來說，水的使用權是按流域來劃分的。比如黃河，580億立方米水資源中，有多少用于生態、多少用于沖沙、多少用于各省分配，每個省用多少，像寧夏分配了40億立方米，甘肅30多億立方米，這就是國家賦予給他們的水權。

　　明晰水權是水權管理的第一步，要建立兩套指標體系，一套是水資源的宏觀控制體系，一套是水資源的微觀定額體系。前者用來明確各地區各行業各部門乃至各企業各灌區各自可以使用的水資源量。以黑河為例，分水方案規定，當上游鶯落峽來水達到15.8億立方米時向下游分水9.5億立方米，這也就確定了上下游各自的水權。像中游張掖地區就可以將所屬的水權進行二次分配，明細到各部門、各單位，每個縣、鄉、村、組及農戶。第二套體系用來規定社會的每一項產品或工作的具體用水量要求，如煉1噸鋼的定額是多少、種1畝小麥的定額是多少，等等。有了這兩套指標的約束，各個地區、各個行業、每一項工作都明確了自己的用水和節水指標，就可以層層落實節水責任。這樣經濟社會發展的每一步就能落實到水資源承載能力之內，可持續發展才能真正得到保障。

　　四、強制節水，采取四種措施

　　用水的指標、定額確定后，就可以實行指標、定額管理。用過了，超了指標、定額，就要遭受懲罰，這就是節水的強制性。從人與自然的關系來講，河水斷流，水資源枯竭，進而引起生態惡化、環境破壞，危及人類生存，這是大自然對人類無節制索取的懲罰，這種懲罰不以人的意志為轉移，帶有必然性、強制性。人類要避免這一切，就要認識客觀規律，建立自我制約，自律自身行為，當然也要用強制性辦法。

　　強制節水的措施很多，常用的有四種：行政措施、工程措施、經濟措施、科技措施。打個比方，某單位需要供水，安上管道裝上閥門，叫工程措施；達到指標，立即關閥，叫行政措施；達到指標，超用加價，節約指標，有價轉讓，叫經濟措施；達到指標，通過電腦自動關閥，叫科技措施。去年黃河、黑河、塔里木河分水主要采用的是政府行為、行政措施，這在一定時期內是必要的。但從長遠看，今后應該不斷加大經濟措施的力度，充分發揮水價對用水的調節作用，逐步建立水權交易市場，使節水成為全社會的自覺行動。

　　水權可以有償轉讓：超用，占用了他人的水權，就要付費；反之，出讓水權，就應受益。制定用水指標、定額管理制度和水權交易市場規則，這是實施水權管理的第二步。水權交易市場建立起來了，買賣雙方都會考慮節水，社會節水的積極性被調動，水資源的使用就會自動流向高效率、高效益的地方。當然，這些還未成為水利發展的現實，也許還要經歷漫長而艱苦的努力。有朝一日，在水資源配給上，各地區、各部門、各單位層層有指標、人人有定額，節水型社會才算真正確立了。這是水利發展的大趨勢，大家應堅持不懈地朝這個方向努力。

　　這里要防止認識上的一個誤區：搞節水就是要把經濟壓下來。黑河分水，中游要讓出水量給下游，國家為此支持張掖地區發展節水經濟、節水產業。要張掖減少用水量并不是要張掖停止發展，把“金張掖”變成“銀張掖”、“銅張掖”，而是求得全流域共同繁榮、上下游雙贏，實現張掖在更高起點、更高層次上的可持續發展。與其說因為節水，張掖要付出很大努力，不如說，張掖通過分水獲得了跳躍式發展的難得的歷史機遇。

　　五、加強統一管理，提高水資源利用效率，實現水資源的可持續利用

　　實施水權管理的前提是水資源統一管理。通過強化水資源管理，不斷提高水資源使用效率，促進經濟社會可持續發展。有了指標體系、各項制度，沒有統一、權威的管理作保證，這一切都是形同虛設。水資源統一管理關系到水資源的合理、高效、可持續利用，是貫徹水權管理、建設節水型社會的體制保證，是水利發展到今天提出的一道時代命題。這種統一管理應該包括流域管理和區域管理兩個方面，當前主要是要確定流域水資源統一管理和城市水務體制兩個問題。

　　上面講的內容雖然只談了節水，但實際上對水污染防治也同樣適用。