堅持科學發展 落實任務措施

全力推進水利改革發展試點工作

——在加快水利改革發展試點工作座談會上的講話

水利部部長 陳雷

（2011年9月8日） 

同志們：

　　今年7月8日，胡錦濤總書記在中央水利工作會議上指出，“改革是水利事業發展的強大動力。要加快水利重點領域和關鍵環節改革攻堅，破除制約水利發展的體制機制障礙，著力構建充滿活力、富有效率、更加開放、有利于科學發展的水利體制機制。”溫家寶總理要求，“通過深化水利投資體制、工程建設體制、運行管理體制、水利服務體制、用水價格機制等改革，切實使水利事業進入良性發展軌道?！睘樯钊胴瀼芈鋵嵔衲曛醒?號文件和中央水利工作會議精神，水利部決定開展加快水利改革發展試點，選擇不同地區、不同流域開展水利現代化建設、水利改革、實施最嚴格水資源管理制度等試點工作，通過抓試點、解難點、集中突破、以點帶面，奮力推進水利事業跨越式發展。今天，我們召開加快水利改革發展試點工作座談會，主要任務是對試點工作進行全面動員和具體部署，進一步統一思想認識，明確目標任務，落實工作措施，抓好試點工作，為加快水利改革發展積累寶貴經驗。剛才，周學文同志介紹了試點工作情況，湖南、江蘇、山東省水利廳負責同志作了典型發言，其他15個試點地區的代表發了言，講得都很好。下面，我講幾點意見。

　　一、充分認識加快水利改革發展試點工作的重大意義

　　開展加快水利改革發展試點，是水利部黨組貫徹落實今年中央1號文件和中央水利工作會議精神的一項重大舉措，對于抓住和用好水利改革發展的戰略機遇期，奮力開創中國特色水利現代化建設新局面，具有十分重要的意義。

　　第一，開展加快水利改革發展試點是深入貫徹中央水利工作戰略部署的關鍵步驟。今年中央1號文件和中央水利工作會議從黨和國家事業全局的高度，對水利改革發展作出全面部署，掀開了治水興水的嶄新篇章。加快水利改革發展是一項十分龐大的系統工程，涉及各個方面不同需求，事關多方利益關系，既要統籌兼顧、全面推進，又要抓住關鍵、重點突破；既要搞好頂層設計、系統規劃，又要因地制宜、分類指導。年初以來，有多個省、自治區、直轄市主動要求針對水利改革發展中的重點和難點問題開展試點攻堅。通過對一些有基礎條件的地區和部分關鍵領域進行仔細比較、反復篩選、科學論證，最終選定在湖北省境內的漢江流域、江蘇省和北京、寧波、大連、青島、無錫、蘇州、紹興、中山等8城市，分別開展流域、省級區域和城市水利現代化試點；在浙江、湖南、重慶3個省、直轄市開展加快水利改革試點；在天津、河北、上海、山東4個省、直轄市開展加快實施最嚴格水資源管理制度試點。力求通過這些試點，探索實踐中國特色水利現代化道路模式，研究破解制約水利改革發展的體制機制障礙，推動實施最嚴格水資源管理制度盡快取得實效，在全社會形成廣泛的示范帶動效應，把中央關于新時期水利改革發展的具體部署真正落到實處。

　　第二，開展加快水利改革發展試點是努力探索中國特色水利現代化道路的必然選擇。今年中央1號文件明確提出，要努力走出一條中國特色水利現代化道路，這是黨中央、國務院站在新的歷史起點上對水利工作提出的總體要求，是當前和今后一個時期水利改革發展必須堅持的正確方向。加快推進水利現代化，既要創新治水管水理念，也要改善基礎設施條件；既要提升調度管理水平，也要轉變水利發展方式。我國國情水情極為復雜，興水治水任務極其繁重，不同區域之間差異很大，探索有中國特色水利現代化道路沒有現成經驗可資借鑒，沒有固定模式可以效仿，必須敢于探索、勇于實踐，鼓勵和引導試點地區結合當地實際，因地制宜提出水利現代化的目標和措施，用現代治水理念和先進科學技術武裝和改造傳統水利，通過先行先試、積累經驗、樹立樣板，率先建成一批水利現代化示范區，為全國水利現代化建設提供示范和借鑒。

　　第三，開展加快水利改革發展試點是積極推進水利體制機制創新的重要舉措。體制機制創新是水利事業發展的不竭源泉和強大動力。今年中央1號文件和中央水利工作會議著眼于破除體制機制障礙、促進水利科學發展，提出了一系列重大改革措施，包括建立健全水利投入穩定增長機制，不斷拓寬水利投融資渠道；推進水資源管理體制改革，完善流域管理與行政區域管理相結合的水資源統一管理體制；深化水利工程管理體制改革，積極探索社會化和專業化的多種管理模式；健全基層水利服務體系，完善基層水利服務機構；積極推進水價改革，大力促進節約用水和產業結構調整等。這些改革內容，涉及財政、投資、金融、稅收、土地、價格、政績考核等多個領域，情況復雜，任務繁重。通過在東中西部不同省份開展試點，有助于找準體制機制方面的深層次矛盾，破解重點領域和關鍵環節的突出制約，使各地學有榜樣、干有方向、趕有目標，推進水利改革不斷深化和拓展，逐步形成充滿活力、富有效率的體制機制，為水利事業跨越發展提供更加有力的制度保障。

　　第四，開展加快水利改革發展試點是加快落實最嚴格水資源管理制度的迫切要求。中央1號文件和中央水利工作會議將實行最嚴格的水資源管理制度上升為國家的重大戰略舉措，并明確了一系列剛性要求和硬性措施。實行最嚴格的水資源管理制度，建立“三項制度”、確立“三條紅線”，是前無古人的嶄新工作，也是十分復雜的艱巨任務，有很多基礎性工作需要抓緊完成，諸多關鍵性指標需要分解落實，一些綜合性協調協商機制需要盡快建立。開展加快實施最嚴格水資源管理制度試點，就是要促進有條件的地區率先制定落實江河水量分配方案，率先建立科學合理的用水定額指標體系，率先啟動實施水功能區限制納污管理制度，率先落實最嚴格水資源管理責任制度。通過試點先行，發現問題、摸索經驗、創新思路，建立和完善加強水資源管理的各項指標體系，探索有效落實“三條紅線”的方法和途徑，為推進全國實施最嚴格水資源管理制度提供方法、技術和實踐支持。

　　二、準確把握加快水利改革發展試點工作的總體要求

　　開展好加快水利改革發展試點，必須著力把握好試點工作的指導思想、基本原則、總體目標和方法步驟。

　　第一，正確把握試點工作的總體思路。開展加快水利改革發展試點，要深入貫徹落實科學發展觀，全面落實今年中央1號文件和中央水利工作會議精神，圍繞實現水利跨越式發展、探索中國特色水利現代化道路的目標，積極踐行可持續發展治水思路，統籌規劃、科學推進水利現代化建設，創新突破、建立健全水利科學發展的體制機制，積極推進、加快實施最嚴格的水資源管理制度，推進試點地區帶頭落實中央精神，加快推進水利改革發展，率先取得實質性突破，為全國加快水利改革發展積累經驗、提供示范。

　　第二，正確把握試點工作的基本原則。開展加快水利改革發展試點，必須堅持以下幾項原則：一是政府主導。水利是公益性很強的基礎設施，各級政府作為推動水利改革發展的責任主體，必須充分發揮公共財政的保障和引導作用，積極調動全社會力量共同治水興水。二是因地制宜。要從試點地區的實際情況出發，針對當地的資源環境條件、經濟社會發展水平和水利發展狀況，制定切合實際的方案、規劃和政策措施。三是循序漸進。要充分認識水利改革發展的長期性和復雜性，處理好近期和遠期的關系，合理安排工作任務和進度時序，有計劃、有步驟、有秩序地全面推進。四是分類指導。要根據試點的不同類型和區域，有針對性地突出重點內容、做好規范指導，靈活確定目標要求和方法步驟，不搞一刀切。五是改革創新。要瞄準目標任務，不斷拓寬工作思路、創新工作方法，積極探索實踐各具特色的發展模式和發展途徑，避免形式主義，務求取得新實效。

　　第三，準確把握試點工作的總體目標。加快水利改革發展試點的總體目標是：推進水利現代化建設，試點地區率先基本建成防汛抗旱減災體系、水資源合理配置和高效利用體系、水資源保護和河湖健康保障體系、有利于水利科學發展的制度體系等四大體系；深化各項水利改革，建立穩定的水利投入增長機制，不斷深化水資源管理、水利工程建設和管理、基層水利服務體系和水價等重點領域和關鍵環節改革，有效破解制約水利發展的體制機制障礙；率先實施最嚴格水資源管理制度，落實“三條紅線”和水資源管理責任制度。

　　第四，正確把握試點工作的方法步驟。各項試點要按照“區分類型、各有重點”的要求，有計劃、分步驟扎實開展，充分發揮典型示范作用。在加快水利現代化試點方面，流域層面重點圍繞流域防洪抗旱減災水利工程體系構建、流域水資源優化配置和科學調度、水權制度建設、水生態保護、信息化建設等方面開展；省級區域層面重點圍繞完善水利基礎設施、水資源管理和水生態保護、行業能力建設等方面開展；城市水利現代化試點重點圍繞城市水務一體化管理、城市防洪排澇供水保障、城市節約用水、城市水生態環境保護和信息化建設等方面開展。在加快水利改革試點方面，重點圍繞建立水利投入穩定增長機制、完善水資源管理制度、深化水利工程建設與管理體制改革、健全基層水利服務體系和推進水價改革等五個方面開展。其中，湖南省全面開展五項改革試點，浙江省重點開展水利工程管理體制改革和水利基層服務體系建設試點，重慶市重點開展水利投融資機制改革和水價改革試點。加快實施最嚴格水資源管理制度試點，重點圍繞落實“三條紅線”和水資源管理責任制度來開展。

　　三、突出抓好加快水利改革發展試點工作的關鍵環節

　　加快水利改革發展試點工作各有側重，各試點省市要圍繞今年中央1號文件和中央水利工作會議的重大戰略部署，緊密聯系本地區水利工作實際，準確把握每項試點工作的重點和難點，抓住關鍵環節，加強分類指導，科學安排部署，有序推進試點工作。

　　第一，水利現代化試點要突出抓好規劃編制。科學編制規劃是推進水利現代化建設的重要基礎。規劃編制要體現科學發展、和諧發展的戰略思想，根據經濟社會發展的新形勢和水利發展階段性特征，緊緊圍繞全面建設小康社會奮斗目標，從有利于推動科學發展，有利于轉變發展方式，有利于保障和改善民生，有利于水資源可持續利用，有利于提高水利社會管理和公共服務能力等方面來深入分析、綜合研究、科學施策，高起點、全方位謀劃水利現代化。

　　一是在治水理念上要突出現代化導向。編制水利現代化規劃，首先要從轉變傳統水利發展模式入手，準確把握貫徹落實科學發展觀對水利工作的新要求，不斷豐富完善可持續發展治水思路，科學謀劃水利現代化的宏偉藍圖。規劃強調的水利發展，必須是科學發展，是好中求快、又好又快的發展，是速度與結構、質量、效益統一的發展，是保障經濟與普惠民生統一、人與自然和諧、東中西部協調的發展，是長期、穩定、可持續的發展。規劃確立的目標任務，必須突出水利基礎設施現代化、水資源調度管理現代化、水利工程管理現代化、水利信息化，努力走出一條中國特色水利現代化道路。

　　二是在基礎設施上要構建現代化體系。與發達國家相比，與國內其他領域基礎設施相比，水利基礎設施建設明顯滯后。編制水利現代化規劃，必須立足國家區域發展戰略和國家中長期發展目標，統籌謀劃重點水利工程建設布局，不斷完善水利防災減災體系、水資源優化配置體系，強化水資源保護和水污染防治，實現區域內、流域內防洪安全、供水安全和生態安全目標。

　　三是在管理手段上要體現現代化水平。管理水平不高是當前我國與發達國家的主要差距之一，水利管理薄弱是制約水利現代化的突出瓶頸。編制水利現代化規劃，要充分學習、借鑒和應用世界上水利管理領域的前沿技術和科技成果，應用信息、通訊、預測、決策等方面的最新技術，建立有利于水利科學發展的制度體系、水利信息化與科技創新體系，提高水利管理的科學化水平。

　　四是在指標設置上要反映現代化要求。規劃編制既要提出帶有方向性和指導性的目標，也要提出一些可量化、易評估、能檢查的指標。要按照表征明顯、易于監測、便于考核的原則，采取定性指標與定量指標相結合的辦法，從防洪抗旱減災能力、水資源高效利用水平與供水保障能力、水資源及水生態環境保護能力、水利發展保障能力等方面，構建水利現代化評價指標，用科學合理的指標體系引領水利現代化發展方向，推動水利現代化發展進程。

　　第二，水利改革試點要突出抓好體制機制創新。開展加快水利改革試點，必須加大重點領域和關鍵環節的改革攻堅力度，有效破解水利發展的深層次制約，全面構建水利科學發展的體制機制，增強水利事業的生機和活力。

　　一要加快建立以政府公共財政投入為主、社會投入為補充的水利投入穩定增長機制。通過這一保障機制，穩定和提高水利在國家固定資產投資中的比重，滿足未來10年江河治理、水資源配置等重點水利工程建設需要；大幅度增加財政專項水利資金規模，加快農田水利等中小型水利工程建設；進一步充實和完善水利建設基金，拓寬征收渠道，擴大征收規模；落實好從土地出讓收益中提取10%用于農田水利建設的政策，明確中央和省級統籌比例，加強統籌的使用及管理；落實水利建設金融支持、吸引社會資金的政策措施，進一步拓寬水利投融資渠道。

　　二要切實理順水資源管理體制。按照建設資源節約型、環境友好型社會的要求，積極推進城鄉水務一體化，對城鄉供水、水資源綜合利用、水環境治理和防洪排澇等進行統籌規劃、協調實施，促進水資源優化配置，改變水務管理職能交叉、體制不順的局面；加快完善流域管理與行政區域管理相結合的水資源統一管理體制，遵循水資源的自然特性，以流域為整體實行全方位綜合管理，建立政府主導、部門協作和公眾參與的管理模式，切實加強流域水資源的統一規劃、統一管理和統一調度；加快建立水資源保護和水污染防治協調協作機制，建立地表水功能區區劃和監督管理機制、飲用水水源保護機制、水資源安全協作機制，全面提高水資源管理的效能和水平。

　　三要健全水利工程建設管理和良性運行機制。繼續深化水利工程建設管理體制改革，在全面實行項目法人責任制的同時，積極探索代建制、BT、BOT和工程總承包等建設管理方式；探索小型農田水利建設管理新機制，建立規劃指導、政策引導、村民自建、民主管理、政府驗收的建設管理新機制，引導群眾籌資投勞參與小型農田水利工程建設、管理和監督，充分發揮受益農戶在小型農田水利建設和管理中的主體作用。進一步深化國有水利工程管理體制改革，落實好公益性、準公益性水管單位基本支出和維修養護經費；重點推進小型水利工程特別是農村集體所有的小型水利工程管理體制改革，明確工程管護主體和管護責任，落實公益性小型水利工程管護經費渠道。通過試點，建立制度完善、監管有效、市場規范的水利工程建設管理體制和責權明確、管理科學、保障有力的水利工程運行管理體制。

　　四要理順基層水利管理體制。以鄉鎮或小流域為單元，健全和完善基層水利服務機構，強化公益性職能，理順管理體制，落實人員、編制和經費，不斷加強基層水利人才隊伍建設，完善人員聘用和教育培訓制度，逐步建立職能明確、布局合理、隊伍精干、服務到位的基層水利服務體系。按照積極穩妥、注重實效、政府指導、農民自愿、自主管理的原則，明確財政扶持政策，大力推進農民用水合作組織建設。

　　五要建立兼顧效率和公平的水價形成機制。工業和服務業用水要逐步實行超額累進加價制度，拉開高耗水行業與其他行業的水價價差。合理調整城市居民生活用水價格，穩步推行階梯式水價制度。按照促進節約用水、降低農民水費支出、保障灌排工程良性運行的原則，推進農業水價綜合改革，農業灌排工程運行管理費用由財政適當補助，探索實行農民定額內用水享受優惠水價、超定額用水累進加價的辦法。

　　第三，實施最嚴格水資源管理制度試點要突出抓好指標分解、制度落實和監督考核。開展加快實施最嚴格水資源管理制度試點，主要是在試點省市率先確立水資源管理“三條紅線”，將紅線控制指標逐級分解到所轄市縣；率先出臺省級實行最嚴格水資源管理制度意見、實施方案和考核辦法；率先強化水資源統計、計量、檢測能力建設，建成省級水資源管理系統；率先建立水資源管理行政首長負責制，為全面實施最嚴格水資源管理制度提供經驗和示范。

　　一要突出抓好指標分解。最嚴格水資源管理制度的實質是建立一套可分解、可操作、可檢查、可考核、可獎懲的制度體系。從全國來看，到2015年，水資源管理的主要目標是：用水總量力爭控制在6350億立方米以內，萬元工業增加值用水量比“十一五”下降30%以上，農業灌溉水有效利用系數達到0.53以上，全國重要水功能區達標率達到60%以上。當前，試點最主要的任務是，按照全國“十二五”水資源管理目標，從流域層面進行統籌，按省、市、縣三級行政區逐級明確水資源開發利用、節約保護的主要指標，在試點地區率先確立“三條紅線”。

　　二要突出抓好制度建設。要建立用水總量控制制度，嚴格執行建設項目水資源論證制度，嚴格取水許可審批管理，嚴格實行地下水取水總量控制和水位控制，依法制定和完善水資源調度方案、調度計劃和應急調度預案，對水資源實行統一調度。要建立用水效率控制制度，大力推進節水型社會建設，建立健全有利于節約用水的體制機制，積極鼓勵污水處理回用等非常規水源開發利用并納入水資源統一配置，嚴格建設項目節水“三同時”管理，加快推進各行業節水技術改造，建設工業和城鎮生活節水示范工程。要建立水功能區限制納污制度，嚴格控制入河入湖排污總量，從嚴核定水域納污容量，強化入河排污口監督管理，建立水功能區水質達標評價體系；依法劃定飲用水水源保護區，組織開展飲用水水源地核準和安全評估工作，完善飲用水水源地突發事件應急預案，保障供水安全；開展重要河湖生態環境評估，提高突發水污染事件應急能力。

　　三要突出抓好監督考核。加快取水、排水、入河排污口計量監控設施建設，完善水量水質監測體系，提高監控能力，基本建成省級水資源管理信息系統，做到主要控制指標可監測、可評價、可考核，為實施最嚴格的水資源管理提供技術支撐。要明確責任主體，建立有效的考核評價辦法，把水資源管理責任落實到縣級以上地方政府主要負責人。要把水資源開發利用、節約保護的主要控制性指標納入各地經濟社會發展綜合評價體系，嚴格考核并將結果作為地方政府相關領導干部綜合考核評價的重要依據。對完成考核目標較好的市、縣應給予表彰獎勵，對未完成考核目標的市、縣要限期整改并實行取水許可、入河排污口設置的區域限批政策。

　　四、著力落實加快水利改革發展試點工作的各項措施

　　加快水利改革發展試點工作任務繁重、時間緊迫、責任重大。各試點地區政府及水行政主管部門，要把加快水利改革發展試點工作擺上重要議事日程，增強責任感和使命感，加強領導、健全機制，迎難而上、開拓創新，確保各項試點任務落到實處，取得實效。

　　第一，切實加強組織領導。為做好加快水利改革發展試點工作，水利部專門成立了加快水利改革發展試點工作領導小組，我任組長，矯勇、周英、四一、學文同志任副組長，相關司局主要負責同志擔任成員，領導小組辦公室設在部規劃計劃司。各試點地區要抓緊組建以政府主要領導牽頭的試點領導小組及其工作機構，并建立相應的工作機制，切實做到組織到位、人員到位、責任到位、措施到位、保障到位，確保試點工作的順利實施。

　　第二，科學制訂規劃方案。目前，湖南省加快水利改革試點方案已由水利部和湖南省人民政府批復印發，江蘇省無錫市和蘇州市水利現代化規劃大綱已通過審查，正在抓緊編制規劃。各試點地區要按照已經印發的三類試點通知要求，結合本地實際，深入調研，充分協商，分別編制本地區水利現代化規劃、水利改革發展試點方案和實施最嚴格水資源管理制度試點方案。省級試點規劃和試點方案由試點地區水行政主管部門按照試點內容和進度要求組織編制，由水利部組織審查，水利部和試點地區省級人民政府聯合批復。其他地區的試點規劃由水利部組織審查，市人民政府批復。

　　第三，建立健全工作機制。加快水利改革發展試點涉及面廣、工作量大、時效性強，必須創新工作機制，形成工作合力。要建立溝通協調機制，水利部門要主動與政府溝通、匯報，及時研究解決試點中遇到的重大問題，加強與發展改革、財政等部門的協調配合，統一步調、齊抓共管。要建立定期通報制度，加強試點工作的階段總結，及時通報各試點地區改革進展情況。要建立督促檢查機制，水利部有關司局要按照試點計劃進度，開展跟蹤調研和分析評估，加強督促檢查和指導，及時發現問題、協調矛盾、解決困難。

　　第四，著力抓好啟動實施。各地區要按照試點工作的總體要求，抓緊細化目標任務，明確責任主體，落實進度安排，開展前期工作，下撥項目資金，不失時機地做好各項試點啟動工作。要正確處理全面落實水利改革發展任務與試點工作的關系，統籌兼顧，突出重點，對試點明確的重要任務要優先安排，試點確定的關鍵項目要優先實施，試點發現的突出問題要優先解決，力求在較短時間內取得實質性進展，提供有益的經驗。

　　第五，切實強化考核評估。要研究建立科學有效的試點考核評價體系，及時跟蹤評價分析水利改革發展進程和存在的突出問題。要注重總結各地的試點實踐，對在試點過程中發現的好經驗、好做法、好政策、好典型，本著成熟一個推廣一個的原則，及時做好總結、宣傳和推廣。要嚴把考核驗收關，各地在試點中必須堅持高標準、嚴要求，不搞花架子，不做表面文章，確保每一項試點成果都經得起歷史檢驗。水利部將會同試點省、直轄市人民政府，根據實施方案所確定的年度目標和考核標準，開展試點工作年度考核。試點結束后，水利部和相關省、直轄市人民政府共同組織驗收。

　　同志們，加快水利改革發展試點是全面貫徹落實今年中央1號文件和中央水利工作會議精神的重要舉措，意義重大而深遠。我們要在以胡錦濤同志為總書記的黨中央領導下，深入貫徹落實科學發展觀，積極踐行可持續發展治水思路，以高度自覺的政治責任感擔當水利改革攻堅先鋒，以鍥而不舍的堅定決心破解水利發展難題，以嚴謹務實的工作作風推進水利現代化建設，抓住機遇，乘勢而上，銳意進取，開拓創新，奮發有為，扎實工作，為推動水利改革發展作出新的更大貢獻！