行政許可設(shè)定制度的一項(xiàng)重要功能在于促使政府職能的重新界定，促進(jìn)政府職能與管理方式的實(shí)際轉(zhuǎn)變，推動(dòng)政府與社會(huì)、市場、中介機(jī)構(gòu)和行業(yè)組織關(guān)系的調(diào)整和重構(gòu)。在這場重組中，水利行政管理根據(jù)自身的特點(diǎn)該如何加快職能轉(zhuǎn)變，找準(zhǔn)在各種作用力中的位置，確實(shí)值得探討。

　　破解“改變管理方式”的困惑

　　■付永杰　水利部政策法規(guī)司

　　改變管理方式是在行政審批制度改革過程中形成的對既有行政審批項(xiàng)目的一種處理方式，其目的在于轉(zhuǎn)變政府職能、發(fā)揮行業(yè)組織或者中介機(jī)構(gòu)的自律管理作用。《行政許可法》第十三條規(guī)定，行業(yè)組織或者中介機(jī)構(gòu)能夠自律管理的事項(xiàng)，可以不設(shè)定行政許可。這成為改變管理方式這種處置措施的法律依據(jù)。

　　對于如何正確理解改變管理方式的含義、怎樣改變管理方式、如何處理好行政管理與自律管理的關(guān)系，專家學(xué)者和社會(huì)公眾仁者見仁、智者見智。筆者對此進(jìn)行了簡單歸納，并試圖找尋破解之策。

　　解惑之一：改變管理方式的科學(xué)內(nèi)涵

　　對于改變管理方式的行政審批項(xiàng)目，有人理解為行政機(jī)關(guān)不再管了，由行業(yè)組織或者中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行自律管理。我認(rèn)為這樣的認(rèn)識不夠全面。改變管理方式至少有三層含義：首先，行政機(jī)關(guān)對特定的事項(xiàng)不再采用行政審批的管理方式，如水利部從國務(wù)院發(fā)布決定時(shí)起就不能再頒發(fā)水利工程建設(shè)監(jiān)理人員資格證書、編制水土保持方案單位資格證書等；其次，有關(guān)行業(yè)組織或者中介機(jī)構(gòu)可以通過一定的方式對從事上述行業(yè)的單位或者人員實(shí)施自律管理，實(shí)現(xiàn)自我約束、自我發(fā)展；第三，行政機(jī)關(guān)停止行政審批行為后，仍然可以采取其他行政管理方式對原來的管理對象實(shí)施管理，而不能放棄監(jiān)管，怠于履行法定職責(zé)。這一點(diǎn)是容易被忽視的。事實(shí)上，在行業(yè)組織或者中介機(jī)構(gòu)還很不發(fā)達(dá)的現(xiàn)階段，行政機(jī)關(guān)的監(jiān)管是維持一個(gè)健康有序的市場所不可或缺的力量。基于這樣的思路，水利部門對于轉(zhuǎn)變管理方式的行政審批項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)積極探索新的管理方式，在維護(hù)市場秩序方面有所作為。

　　解惑之二：行業(yè)組織、中介機(jī)構(gòu)及自律管理的界定

　　改變管理方式的措施之一是由行業(yè)組織或者中介機(jī)構(gòu)實(shí)施自律管理。但行業(yè)組織、中介機(jī)構(gòu)為何物，有些人沒有明確的認(rèn)識，甚至把一些普通的國有事業(yè)單位說成是行業(yè)組織，這直接關(guān)系到改變管理方式項(xiàng)目的順利實(shí)施。

　　我認(rèn)為，行業(yè)組織是由從事一定行業(yè)的單位或者個(gè)人按照自愿的原則發(fā)起成立、或者在政府機(jī)關(guān)的引導(dǎo)下組織成立的。通過制定自律規(guī)則進(jìn)行自我管理、自我服務(wù)、自我約束、自我發(fā)展的非營利性的社會(huì)團(tuán)體，是從事特定行業(yè)的單位或者個(gè)人行使自治權(quán)的組織形式，是市場經(jīng)濟(jì)體制下維護(hù)市場秩序的一支重要力量。中介機(jī)構(gòu)是接受特定單位或者個(gè)人的委托，為其提供特定服務(wù)，以營利為目的社會(huì)組織。如律師事務(wù)所出具法律意見書，會(huì)計(jì)師事務(wù)所出具財(cái)務(wù)報(bào)告，認(rèn)證機(jī)構(gòu)出具認(rèn)證證書等。中介機(jī)構(gòu)為維持自身的信用，一般會(huì)客觀、公正地提供各種證明和評估意見，客觀上起到對服務(wù)對象進(jìn)行監(jiān)督的作用。不難看出，自律管理與行政管理是截然不同的，與普通事業(yè)單位行使職能也有本質(zhì)的區(qū)別。水利部所屬的建設(shè)與管理總站、水土保持監(jiān)測中心、綜合事業(yè)局等單位不是行業(yè)組織或者中介機(jī)構(gòu)，不能實(shí)施自律管理。

　　解惑之三：行政管理與自律管理的關(guān)系

　　有人把行政管理與自律管理對立起來，認(rèn)為既然行政機(jī)關(guān)不再審批了，由行業(yè)組織或者中介機(jī)構(gòu)實(shí)施自律管理，那么行政機(jī)關(guān)對有關(guān)事項(xiàng)就不要再管了。

　　我認(rèn)為，在市場經(jīng)濟(jì)體制下，行政管理與自律管理應(yīng)該是互動(dòng)的，二者各司其職，互相補(bǔ)充，互相為用。即便是對于自律管理的事項(xiàng)，行政機(jī)關(guān)依然要制定必要的行為規(guī)則，給予必要的政策指導(dǎo)，履行必要的市場監(jiān)管職能，特別是對行業(yè)組織或者中介機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理，必要時(shí)給予行政處罰或者采取其他行政措施。沒有適時(shí)適度的行政管理，自律管理就不可能實(shí)現(xiàn)。

　　需要說明的是，行政管理與自律管理在不同的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段所表現(xiàn)出的作用和效能是不同的，市場經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)時(shí)，行政管理居于主導(dǎo)地位；隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的完善，自律管理逐步發(fā)育并成熟，行政管理在某些領(lǐng)域會(huì)逐步讓位于自律管理。行政管理與自律管理在發(fā)展歷程中是此消彼長的。目前，對于律師這個(gè)職業(yè)，既有司法行政機(jī)關(guān)的行政管理，又有律師協(xié)會(huì)的管理；對于證券行業(yè)，既有證監(jiān)會(huì)的行政管理，又有證券業(yè)協(xié)會(huì)的自律管理。這反映了市場經(jīng)濟(jì)體制的發(fā)展和完善過程。轉(zhuǎn)變管理方式的水利行政審批項(xiàng)目，目前還不具備實(shí)施自律管理的條件，水利部門在相當(dāng)長的一段時(shí)間內(nèi)還要承擔(dān)起市場監(jiān)管的重任。

　　解惑之四：行政機(jī)關(guān)怎樣改變管理方式

　　對于改變管理方式的行政審批項(xiàng)目，行政機(jī)關(guān)在明確了自己的角色后，更重要的是探索出一套切實(shí)可行的監(jiān)督管理辦法。

　　對于習(xí)慣于以審批促管理、以收費(fèi)抓監(jiān)督的行政機(jī)關(guān)來說，除了“守株待兔”式的行政審批似乎就沒有什么監(jiān)管手段了，這反映出行政管理水平的低下和服務(wù)意識的淡薄。

　　事實(shí)上，對于某種活動(dòng)的社會(huì)控制，在事前、事中、事后不同階段，可以有許可、登記、備案、認(rèn)證等多種方式。我認(rèn)為，水利部門不妨從以下幾個(gè)方面探索非審批方式的行政管理：第一，建立監(jiān)督檢查制度，及時(shí)、有效地查處違法行為，實(shí)施過程管理，這對行政機(jī)關(guān)提出了較高的要求；第二，建立事后備案制度，對特定活動(dòng)進(jìn)行事后監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)糾正；第三，建立事前登記制度，對于某些活動(dòng)可以要求進(jìn)行事前登記，登記時(shí)只要提供規(guī)定的材料即可，行政機(jī)關(guān)不進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查，發(fā)現(xiàn)問題隨時(shí)處理；第四，實(shí)施信用管理制度，對于管理對象在從業(yè)過程中的行為，建立權(quán)威的信用檔案，提供社會(huì)公眾可以查詢的途徑，督促管理對象依法執(zhí)業(yè)、誠實(shí)守信。

　　背景

　　2004年5月19日，國務(wù)院發(fā)布了關(guān)于第三批取消和調(diào)整行政審批項(xiàng)目的決定，其中對一些項(xiàng)目“改變管理方式，不再作為行政審批，由行業(yè)組織或中介機(jī)構(gòu)自律管理”。此前，國務(wù)院曾于2003年2月27日公布了一批改變管理方式的行政審批項(xiàng)目目錄。上述兩批改變管理方式的行政審批項(xiàng)目目錄中包含水利行政審批項(xiàng)目11項(xiàng)，包括水利工程建設(shè)監(jiān)理人員資格審批、水利工程造價(jià)工程師資格審批、編制開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案資質(zhì)審批等，主要是授予資格資質(zhì)、準(zhǔn)予進(jìn)入特定行業(yè)的市場準(zhǔn)入審批。

　　構(gòu)筑水利依法行政新形象

　　■王曉娟　水利部發(fā)展研究中心法制處

　　構(gòu)筑法治政府的基本要求

　　加快職能轉(zhuǎn)變，建設(shè)有限政府。《行政許可法》確定的行政許可設(shè)定制度表明法律對政府管理社會(huì)生活和經(jīng)濟(jì)生活的范圍作了限制，標(biāo)志著政府管理理念從“全能政府”向“有限政府”的轉(zhuǎn)變。這要求水利部門在對水資源實(shí)行統(tǒng)一管理上真正實(shí)現(xiàn)政企分開、政事分開、政社分開，使水行政管理職能切實(shí)轉(zhuǎn)到經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)上來。

　　強(qiáng)化行政監(jiān)督，建設(shè)責(zé)任政府。這要求水利部門必須強(qiáng)化責(zé)任意識，在履行水行政管理職責(zé)時(shí)嚴(yán)格按法律規(guī)定的權(quán)限和程序行使權(quán)力，加快建立權(quán)責(zé)明確、行為規(guī)范、監(jiān)督有效、保障有力的水行政執(zhí)法體制，健全行政決策監(jiān)督和責(zé)任追究制度，認(rèn)真實(shí)行行政復(fù)議制度，完善規(guī)章和規(guī)范性文件的備案審查制度，同時(shí)加強(qiáng)對水利工程質(zhì)量監(jiān)督和水利投資項(xiàng)目的審計(jì)、監(jiān)察等專門監(jiān)督。

　　推進(jìn)政務(wù)公開，建設(shè)陽光政府。“陽光是最好的防腐劑”，陽光政府已經(jīng)成為法治政府的重要特征。《行政許可法》確立的行政許可公開、透明原則和一套相應(yīng)的制約機(jī)制，要求水利部門必須要進(jìn)一步推行政務(wù)公開，對行政管理相對人申請辦理的涉水許可事項(xiàng)，不僅要公開申請辦理的條件、程序、時(shí)限，還要公開辦理的結(jié)果。要建立和完善水利改革重大問題的議事規(guī)則和集體決策程序。水利系統(tǒng)還要加快推進(jìn)電子政務(wù)建設(shè)，及時(shí)將水利公共信息向社會(huì)公布。

　　完善信用體系，建設(shè)誠信政府。《行政許可法》首次以法律的形式確立了信賴保護(hù)原則，這要求水利部門要嚴(yán)格執(zhí)行行政許可法的規(guī)定，加快水利信用建設(shè)，用自己的誠信行為取信于社會(huì)。因違法行政給老百姓造成損害的，要按國家賠償法的規(guī)定予以賠償，并依法追究責(zé)任。因政策調(diào)整給老百姓造成損失的，要依法補(bǔ)償，真正取信于民。

　　提高行政效能，建設(shè)服務(wù)政府。《行政許可法》遵循便民的原則，規(guī)定了行政許可事項(xiàng)聯(lián)合、集中辦理制度，行政許可書面申請、書面審查制度，網(wǎng)上許可申請等制度，行政許可申請材料修改、更正一次告知制度，簡易程序與當(dāng)場決定程序，行政許可的期限制度以及行政許可限制收費(fèi)制度，等等。這要求水利部門要進(jìn)一步建立和完善行政許可的統(tǒng)一辦理、聯(lián)合辦理、集中辦理制度，推行“一個(gè)窗口對外”、“一站式服務(wù)”和“一次性告知受理?xiàng)l件”等便民措施，促進(jìn)水利系統(tǒng)全體工作人員樹立服務(wù)意識，提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，提高辦事效率。

　　水利部門當(dāng)前應(yīng)當(dāng)做好幾項(xiàng)工作

　　切實(shí)實(shí)現(xiàn)水行政職能和管理方式的轉(zhuǎn)變。水利部一方面要承擔(dān)起對“有限資源開發(fā)利用、公共資源配置以及直接關(guān)系公共利益的特定行業(yè)的市場準(zhǔn)入的管理職能”，另一方面又要充分發(fā)揮市場機(jī)制的基礎(chǔ)性作用，凡是公民、法人或者其他組織能夠自主決定、市場競爭機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)、行業(yè)組織或者中介機(jī)構(gòu)能夠自律管理的事項(xiàng)，以及采用事后監(jiān)督等其他行政管理方式能夠解決的事項(xiàng)，該放的放，該轉(zhuǎn)的轉(zhuǎn)，要強(qiáng)化間接管理和事后監(jiān)督。

　　實(shí)現(xiàn)水行政許可的規(guī)范化。一是行政許可的設(shè)定要有法定依據(jù)，二是實(shí)施行政許可要按照法定程序，三是實(shí)施行政許可不得違法收費(fèi)，四是加強(qiáng)對設(shè)定和實(shí)施行政許可的監(jiān)督檢查。確保各項(xiàng)規(guī)定落到實(shí)處。水利部的當(dāng)務(wù)之急是抓緊研究制定落實(shí)《行政許可法》的管理制度和與之相配套的規(guī)章，包括受理行政許可申請、統(tǒng)一送達(dá)行政許可決定制度，實(shí)施行政許可聽證制度，實(shí)施行政許可的具體工作程序，對被許可人的監(jiān)督檢查制度，實(shí)施行政許可的責(zé)任追究制度等。

　　聲音

　　在我國，只有讓人民與政治家、行政官員更平等，在平等的基礎(chǔ)上進(jìn)行自由的討論，才有可能在對法律文本形成共識，最終減少法律文本的模糊性。行政許可法使人民在行政許可程序中有了更多與行政官員平等對話的機(jī)會(huì)，從而有利于法律文本在整個(gè)社會(huì)中達(dá)成清晰的共識。

　　中國人民大學(xué)行政管理學(xué)系主任　毛壽龍

　　現(xiàn)實(shí)的危險(xiǎn)是，行政部門在規(guī)避許可法后，又創(chuàng)造出很多新的辦法。在我國主要還是靠行政權(quán)力配置資源的大環(huán)境下，行政許可制度如何協(xié)調(diào)發(fā)展？取消大量行政許可是否會(huì)引起創(chuàng)設(shè)更多許可？體制上的沖突對行政許可法的實(shí)施提出了問題。另一個(gè)問題是既得利益怎么辦？既得利益因許可喪失后會(huì)出現(xiàn)反彈，因?yàn)槔婧茈y取舍。既得利益過去大多是通過新體制向舊體制的贖買過渡的，這次許可法則不同，它采取的是強(qiáng)行把原有利益分割出來的辦法，而非贖買。利益主體是否同意？我們又拿什么來贖買使之放棄利益？這種既得利益的反彈，一定程度會(huì)影響許可法的實(shí)施。

　　中國社科院法學(xué)所憲法與行政法室主任　周漢華