水資源短缺是我國水資源問題的主要矛盾，日益成為制約我國經濟社會發展的瓶頸，是實現全面建設小康社會目標所面臨的重大挑戰之一。在社會主義市場經濟條件下，解決水資源短缺問題，要研究并運用水權、水市場理論，充分發揮市場機制的作用，注重經濟手段在水資源配置中的重要作用。前不久，我到寧夏、內蒙古調查研究，實地了解了這兩個地區從實際出發進行水權轉換實踐探索的有關情況。他們的實踐值得各地研究借鑒。

　　一、水權轉換可以引導水資源向高效率、高效益方向流動，實現以節水、高效為目標的優化配置，為經濟社會發展提供水保障

　　寧夏屬于經濟社會欠發達地區。按照黨的十六大提出的實現全面建設小康社會的目標，今后10年內，寧夏經濟必須保持10％以上的增長速度，任務十分艱巨。寧夏煤炭資源豐富，發展工業成為寧夏加快經濟社會發展的必然選擇。即將開工建設的寧東能源重化工基地面臨最大的挑戰之一就是水資源問題。各建設項目投入運行發揮效益需要3．6億立方米水量。但是黃河流域水資源緊缺，計劃開工建設的火電廠由于沒有取水指標因而無法立項。水從哪里來呢？寧夏把工業新增用水的希望放在農業節水上。這個地區農業用水占總用水量的95％以上，工業用水僅占3％，低于全國平均水平的20％，用水結構失衡。在水資源總量難以增加的情況下，解決寧夏工業和城市發展用水問題，只能從實際出發，改變現有水資源利用格局，調整用水結構，從宏觀上提高水資源的配置效率，從微觀上提高水資源的利用效率，確保自治區經濟社會發展的用水需求。青銅峽灌區渠系水利用系數只有0．42，有一半多的水在輸水過程中浪費掉。如果灌區實施節水改造，平均每投入2．71元節水改造資金就能夠節約1立方米水。但由于政府的灌區改造資金不能完全到位，灌區節水改造項目難以進行。一方面是灌區節水有潛力，但資金缺口大；另一方面經濟發展需要電力，而火電廠卻由于沒有取水來源無法立項。面對這種情況，政府為促使企業發展，采取由政府投入1／3、企業投入2／3的辦法，對灌區進行節水改造，以提高水的利用效率，把節約的水量有償轉讓給火電廠。這樣火電企業每投入2元錢就獲得了1立方米水的使用權，解決了工業發展用水問題。目前，寧夏有兩個120萬千瓦的火電廠簽訂了協議，一個電廠的年用水量大體上是2000萬立方米。
　　灌區與火電企業之間這種有償轉讓水權的方式，改變了以往無償剝奪農民用水權益的做法，充分體現了市場的調節作用，產生了巨大的經濟社會效益，實現了“五贏”：一是通過水權轉讓，為電力企業提供了生產用水，贏得了寧夏區域經濟快速發展；二是企業用水得到保障，擺脫了制約的“瓶頸”，贏得了發展空間；三是拓展了水利融資渠道，灌區工程狀況得到改善，水資源的利用效率和效益得到提高，贏得了水資源的優化配置；四是保護了農民合法用水權益，輸水損失減少，水費支出下降，為農民贏得了經濟效益；五是在保障經濟社會發展的同時，沒有超采地下水資源，沒有超指標使用黃河水，贏得了良好的生態效益。
　　寧夏水權有償轉讓的重大意義在于走出了一條成功解決干旱地區經濟社會發展用水新路。近幾年，黃河來水偏枯，供用水矛盾日趨突出，水資源短缺已成為黃河流域經濟社會發展的“瓶頸”。通過水權轉讓，在農業節水基礎上，統籌城鄉水資源配置，通過工業支持農業節水，農業節水支持工業和城市建設，充分提高農業用水效率，保障今后工業乃至社會發展用水，是我國北方地區，尤其是黃河流域經濟社會發展的必由之路。

　　二、水權轉換既可以在企業和灌區之間進行，也可以延伸到地區和地區之間，整個黃河流域經濟結構用水的轉換，還可以跨流域進行流域之間的水權轉換

　　到內蒙古自治區調研時，發現當地水權轉讓試點工作也正在進行，而且水權轉讓的領域進一步拓展。有三件事給了我深刻的印象。一件是在烏拉特前旗。與寧夏的情況類似，也是通過電廠投資河套灌區進行節水改造，灌區向新建火電廠有償轉讓部分用水權。自治區領導介紹，他們對該區域內的水資源配置作了通盤規劃，哪一個取水項目用水權轉換的方式，哪一個用中水回用的辦法，哪一個用別的水源，有總的考慮。我認為，自治區領導提出了一個很重要的問題，每個地區都必須認真做好水資源規劃，總體實現水資源的優化配置。第二件事是在包頭市。與包頭市領導交談時了解到，該市由于經濟社會尤其是工業加速發展，迫切要求增加用水量。他們在黃河新修了一個泵站，但批復的取水指標小于實際用水需要，要求按照實際需要增加取水指標。了解到新的水權轉換的有關信息，可以通過投資進行灌區節水改造來換取增加水權指標，包頭市領導當即表態愿意拿5億元用于灌區節水改造，換取增加1億立方米的用水指標。這樣等于以5元錢的價格購買一方水的使用權。這給我們一個信號：黃河流域水權可以在區域之間整體轉換。第三件事。自治區領導提出，南水北調東線、中線通水以后，黃河下游幾個省的水資源指標比較多，能否增加內蒙古的用水指標。我回答了兩句話：可以增加指標，但增加的水權指標是南水北調的水權，而不是黃河的水權。也就是說，雖然內蒙古用的是黃河水，但要付南水北調的價錢。自治區領導認為這種用水指標的轉換有道理，可以接受。因為，新增的水指標是用來發展工業，貴一點也能夠承受。這說明，跨流域進行水權轉換也有著現實基礎。
　　我認為，以上三件事有著內在的邏輯聯系，說明水權轉換開始在企業與灌區之間進行，并逐步探索延伸到流域內包頭地區與其他地區之間經濟結構用水的轉換，延伸到跨流域進行的流域之間的水權轉換。那么，整個黃河流域工業經濟的進一步發展、城市的擴大，水的來源一定程度上可以通過這種方式加以解決。以前各地缺水了，怎么辦？想到的往往是三件事：修水庫、打井、調水。現在通過水權轉換的方式，也能夠解決缺水問題。當然，節水改造不是無窮的，它有一個總量的概念。但現在至少開始走出一條新路，通過水權轉換的辦法解決水資源短缺問題。因此，我認為對黃河流域來講，水權轉換是解決流域經濟社會發展用水和水資源短缺問題的一把鑰匙。

　　三、進行水權轉換，必須加強制度建設，建立健全水權轉讓的政策法規

　　在社會主義市場經濟條件下，要做活水資源文章，既要研究技術問題、工程問題，還有很重要的一條，就是要研究制度問題、體制問題。原來我們比較多的是研究生產力的問題，現在要在研究生產力問題的同時，注重研究生產關系問題。通過生產關系的變革和調整，去促進生產力的發展，滿足經濟社會對水資源的需求。
　　大規模、跨行業、跨地區，甚至跨流域的水權轉讓，對于提高水資源的利用效率和效益，推動流域和區域水市場的初步形成，具有重要的現實意義和深遠的歷史意義。但是水權轉讓一定要根據各地水資源的條件和經濟發展的水平來進行，不能搞一刀切，不能一個模式。目前，水權轉讓還處于試點階段，難免出現這樣或那樣的矛盾和問題，這些矛盾和問題要在實踐中去解決，在探索中去完善。寧夏在水權置換過程中，遇到的很重要的一個問題，就是水權轉讓的年限問題。按照取水許可年限，水權轉讓合同只能訂五年，換取水許可證的時候再續訂。但對電廠來說，訂五年合同，與電廠的使用年限差距較大，操作起來比較困難。還有一種方式是按照渠道襯砌的使用年限來確定水權轉換年限。一般來說，渠道襯砌的壽命是10年，超過10年需要重新襯砌，因此涉及到水權轉讓的價格問題。現在投入2．71元錢襯砌渠道獲得1立方米水的使用權，那10年以后渠道襯砌的錢誰付呢？按照這個概念，如果訂10年合同每立方米水投入2．71元，那么訂20年合同，每立方米水使用權的價格應該是5．42元。這樣一分析，可以認為，水權轉換價格的底線應該是投入當地工程建設資金從而獲得水的使用權的價格，而高限應是當地跨流域調水的工程建設價格，那是最高價格。如果超過這個價格，那么需水方就不搞水權轉換，而是考慮跨流域調水了。市場價應在這中間浮動。另外，價格還需要與時間結合起來考慮。訂的協議轉讓時間越短，價格相對越低；時間越長，價格相對越高。
　　水權轉換的探索是一件十分有意義的事情，在一些地方出現了很好的勢頭。針對當前水權轉讓試點工作的發展形勢和所面臨的一些問題，有幾個方面的問題需要深入研究，逐步完善。
　　第一，加強政府宏觀調控。水市場是一個準市場，水權轉讓涉及工業、農業及農民利益等問題，情況較為復雜，不能完全由市場調節，需要政府和水行政主管部門加強宏觀調控，逐步利用市場機制，引導水權交易和水市場建立。水權轉換應在當地水資源總體規劃的框架下，按照水資源合理配置的要求進行。
　　第二，明晰初始水權。要逐步建立完善兩套指標體系，一套是水資源的宏觀控制體系，一套是水資源的微觀定額體系。有了兩套指標的約束，各個地區、各個行業、每一項工作都明確了自己的用水指標和節水指標，節水責任就可以層層落實，水權轉讓也就有了基礎，各方權益才能從根本上得到保障。
　　第三，規范水權轉讓行為。各地應從實際出發，盡快出臺水權轉讓工作指導意見，使水權轉讓規范進行。要加快水資源綜合規劃與節水改造規劃的編制工作，建立并嚴格執行水權轉讓的可行性評價與審批制度等等，以保證水權轉讓有序進行。在水權交易時，必須分析灌區的節水潛力，水資源的供給、需求和缺水狀況，從節約用水、優化配置水資源和調整產業結構入手，論證水權轉讓的可行性和必要性。灌區只有節約出多余的水，才能實施水權轉讓，不能盲目地從事水權交易。
　　第四，合理確定水權轉讓年限。采用灌區改造等工程措施節水時，存在工程維護和工程老化等問題。工程老化后節水功能逐步喪失，渠道需要再次進行更新改造。到底水權轉讓的年限應該是多少，應該綜合考慮工程使用年限等因素來確定。
　　第五，科學確定水權轉讓價格。寧夏、內蒙古水權轉讓價格是按照節約單方水所投入的節水改造費用來確定的。這種定價顯然不能完全反映水資源的價值。水權轉讓的價格至少應該包括工程建設投入、經濟生態補償、更新改造和運行維護費等。各地應盡快研究建立具有可操作性的水權轉讓的價格形成機制。
　　（本文為2004年4月8日作者在中國水利學會第八次全國會員代表大會上所作學術報告的第二部分）