□水利部水管單位體制改革課題組

　　水利部水管單位體制改革課題研究工作從去年8月份開始啟動(dòng)，主要開展了三方面的工作：一是對全國國有水管單位進(jìn)行了一次全面普查，基本摸清了國有水管單位的家底；二是組織了7個(gè)調(diào)研組，對部分省和流域機(jī)構(gòu)的70多個(gè)水管單位進(jìn)行了調(diào)研，基本查明了國有水管單位目前存在的主要問題和困難；三是針對水管單位存在的突出問題，列出6個(gè)子課題，組織有關(guān)單位進(jìn)行了專題研究。本文是課題組在專題研究初步成果的基礎(chǔ)上完成的，期望對全國水管單位的改革有一定的指導(dǎo)作用。
　　隨著我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立，水利工程管理單位（以下簡稱水管單位）存在的體制不順、機(jī)制不活、經(jīng)費(fèi)短缺、機(jī)構(gòu)臃腫、管理粗放等問題愈加突出，這些問題不解決，就無法適應(yīng)新的歷史時(shí)期我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對水利提出的要求，因此，深入研究和探討水利工程管理單位體制改革問題已尖銳地?cái)[在我們的面前，必須高度重視。
　　一、水管單位體制改革勢在必行
　　1949年以來，在黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)下，我國各族人民堅(jiān)持不懈大搞水利建設(shè)，已建成了一大批水利基礎(chǔ)設(shè)施。到目前為止，全國已建成堤防26萬余公里，興建水庫8．4萬余座、涵閘5萬余座，發(fā)展灌溉面積8．2億余畝，初步形成了防洪、排澇、灌溉、供水、發(fā)電等工程體系，有效地抗御了水旱災(zāi)害，保障了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)的進(jìn)步。隨著各級(jí)各類水利工程的興建，一批水利工程管理單位也應(yīng)時(shí)而生。截至1999年底，全國共有國有水庫、水閘、河道工程管理單位5432個(gè)，實(shí)有職工41．68萬人，擁有水利固定資產(chǎn)原值1595億元。這些水利管理單位的職工，辛勤地工作在水利第一線，為水利工程的安全運(yùn)行和效益發(fā)揮作出了巨大的貢獻(xiàn)。
　　但是，長期以來，我國水利行業(yè)一直存在著“重建輕管”的傾向，熱衷于上項(xiàng)目，籌資金，忙建設(shè)，而對于建成的工程如何保障良性運(yùn)行，如何穩(wěn)定管理隊(duì)伍，始終沒有建立起一個(gè)相對穩(wěn)定的、有政策法制保障的投入渠道，加之在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下水利行業(yè)形成的吃國家大鍋飯和“等靠要、要分了”的積習(xí)甚深，致使水利工程管理單位積淀的問題和矛盾越來越多。這些矛盾和問題主要有：
　　1．本應(yīng)由政府投入的經(jīng)費(fèi)不到位，大量公益性支出財(cái)政沒有承擔(dān)。在普查統(tǒng)計(jì)的5432個(gè)國有水管單位中，有撥款的水管單位1753個(gè)，占32．27％；無撥款的水管單位3679個(gè)，占67．73％。1300多個(gè)純公益性工程水管單位（以下簡稱純公益性水管單位）本應(yīng)為各級(jí)財(cái)政全額撥款的事業(yè)單位，但大都被定為差額補(bǔ)助事業(yè)單位，有的甚至被定為自收自支事業(yè)單位，即使有撥款，也遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足工程運(yùn)行費(fèi)用和人員工資。全國綜合利用工程管理單位（以下簡稱綜合性水管單位）約4000個(gè)，但大部分單位財(cái)政沒有任何補(bǔ)助。不僅工程折耗和維護(hù)管理沒有補(bǔ)償渠道和來源，而且連職工的工資發(fā)放也缺乏保證。
　　2．自身造血功能不足。主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一方面水價(jià)、電價(jià)偏低，水費(fèi)收取困難。供水水費(fèi)是水管單位主要收入來源，但是目前供水水價(jià)偏低使得供水不能收回成本，更不用談形成供水產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)良性循環(huán)。據(jù)部分省統(tǒng)計(jì)，農(nóng)業(yè)供水水價(jià)僅為成本的1／3左右，而且收取率僅為40％～60％。另一方面，大多數(shù)水管單位沒能依托行業(yè)和自身優(yōu)勢，充分利用水土資源，大力開展多種經(jīng)營。
　　3．水利工程大部分為綜合利用工程，社會(huì)公益性和經(jīng)營開發(fā)性工程合在一起，管理單位內(nèi)部長期事、企不分，兩類資產(chǎn)混在一起，界線不清牞使得水管單位既不像事業(yè)單位，又不像企業(yè)單位。既影響了工程的管理，又阻礙企業(yè)的發(fā)展。
　　4．人員總量過剩與結(jié)構(gòu)性人才缺乏并存。人員嚴(yán)重超編、結(jié)構(gòu)不合理是目前水管單位存在的普遍現(xiàn)象。全國國有水管單位成立時(shí)批準(zhǔn)的編制為12．4萬人，由于安排子女就業(yè)及一些地方政府隨意安置人員等原因，隊(duì)伍不斷膨脹，目前職工人數(shù)已比原編制將近翻了兩番，并且每年還以近1萬人的速度遞增。但各地水管單位真正急需的工程技術(shù)人員嚴(yán)重短缺，具有高、中級(jí)職稱的技術(shù)人員只占職工總數(shù)的3．55％，技術(shù)力量薄弱，無法滿足規(guī)范的技術(shù)管理需要，水利工程管理粗放，水平低，更談不上實(shí)施現(xiàn)代化管理，造成了管理單位經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)沉重、管理成本高，又降低了工作效率，影響了工程的維護(hù)管理。
　　5．社會(huì)保障程度低，醫(yī)療、養(yǎng)老負(fù)擔(dān)沉重。由于國家事業(yè)單位社會(huì)保障制度還未出臺(tái)，水管單位現(xiàn)有職工醫(yī)療支出和離退休人員養(yǎng)老負(fù)擔(dān)已相當(dāng)沉重，如果將來全面推行事業(yè)單位社會(huì)保險(xiǎn)，按目前水管單位的經(jīng)濟(jì)狀況，難以按時(shí)足額交納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)。這已成為改革中安置分流人員和保障離退休人員生活的一大難點(diǎn)。
　　黨的十五屆五中全會(huì)提出，加強(qiáng)水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是今后5～10年一項(xiàng)十分重要的任務(wù)，并指出“要搞好水利設(shè)施配套建設(shè)和經(jīng)營管理”。實(shí)踐證明，水之興利在于建，利多利少在于管。因此，水利管理工作任重道遠(yuǎn)，要完成繁重的水利管理工作任務(wù)，就必須解決水管單位的各種困難和問題。解決的根本辦法在于改革。只有通過改革，才能使水管單位在外部建立起一個(gè)穩(wěn)定的有政策法制保障的投入體系，在內(nèi)部建立一個(gè)充滿生機(jī)與活力的運(yùn)行機(jī)制。
　　當(dāng)前，我國的社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制已初步建立，公共財(cái)政的政策也開始實(shí)施，我國事業(yè)單位的改革已全面推開，科研、教育、勘測、設(shè)計(jì)等單位的改革正在積極推進(jìn)，而水管單位的改革嚴(yán)重滯后。這一新的形勢一方面給水管單位帶來了挑戰(zhàn)，要求其必須加快改革，徹底改變計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下所形成的思維方式和行為方式，特別是克服“等靠要”的觀念，一切按市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律辦事，同時(shí)又要嚴(yán)格執(zhí)行公共財(cái)政的規(guī)定，徹底克服事業(yè)單位眾口一齊吃“皇糧”的問題；一方面又給水管單位帶來了新的機(jī)遇，即在市場經(jīng)濟(jì)條件下政府將對公益性、基礎(chǔ)性事業(yè)進(jìn)行扶持，特別是對公益性工程實(shí)施財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，這將給水利工程管理運(yùn)行維護(hù)開辟正常的投入渠道，也將使水利管理單位出現(xiàn)新的發(fā)展轉(zhuǎn)機(jī)。為此，我們必須抓住機(jī)遇，理清思路，加大力度，深化改革。
　　二、水管單位體制改革的總體思路
　　水管單位究竟如何改革？我們認(rèn)為，必須以鄧小平理論、江澤民“三個(gè)代表”重要思想和十五大精神為指導(dǎo)，堅(jiān)持解放思想、實(shí)事求是的思想路線，以適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制為導(dǎo)向，按照中央事業(yè)單位改革以及部黨組確定的水利改革總體要求，明確水管單位性質(zhì)，分類指導(dǎo)，調(diào)整和規(guī)范水管單位管理、維護(hù)和經(jīng)營的關(guān)系，明晰產(chǎn)權(quán)，暢通經(jīng)費(fèi)渠道，推行管養(yǎng)分離，建立符合國情、水情，充滿生機(jī)活力的水利工程管理體制和運(yùn)行機(jī)制。改革的主要內(nèi)容是：
　　一是區(qū)分不同類型的水管單位性質(zhì)。在研究中專家們對水管單位提出了許多種分類方法。我們認(rèn)為我國的水管單位按水利工程的功能主要分成三類，即純公益性水管單位、綜合性水管單位、經(jīng)營性水管單位。純公益性水管單位是指承擔(dān)防洪、排澇等純公益性水利工程的管理運(yùn)行維護(hù)任務(wù)，自身無創(chuàng)收能力的水管單位；綜合性水管單位是指承擔(dān)既有防洪等公益性功能，又有供水、發(fā)電等經(jīng)營性功能的水利樞紐工程的管理運(yùn)行維護(hù)任務(wù)，以社會(huì)效益為主，又有一定的經(jīng)濟(jì)效益的水管單位；經(jīng)營性水管單位是指承擔(dān)城市供水、發(fā)電等經(jīng)營性工程的管理運(yùn)行維護(hù)任務(wù)，以經(jīng)濟(jì)效益為主的水管單位。
　　二是明確各類水管單位的經(jīng)費(fèi)來源渠道。在水管單位分類定性的基礎(chǔ)上，要建立有政策保障的穩(wěn)定的經(jīng)費(fèi)來源渠道。首先要對水管單位實(shí)行嚴(yán)格的定崗、定編。公益性水管單位編制內(nèi)的人員工資（包括離退休人員工資）、機(jī)構(gòu)費(fèi)用應(yīng)由各級(jí)財(cái)政負(fù)擔(dān)，每年編制計(jì)劃，納入財(cái)政預(yù)算，依有關(guān)程序批準(zhǔn)執(zhí)行。工程日常維護(hù)經(jīng)費(fèi)原則上應(yīng)由財(cái)政負(fù)擔(dān)，同時(shí)也可在現(xiàn)有的堤防修建維護(hù)管理費(fèi)和水利建設(shè)基金中，劃出一定的比例專門用于水利工程的日常維護(hù)。對于工程大修，應(yīng)如同水庫除險(xiǎn)加固一樣，納入基本建設(shè)。綜合性水管單位情況比較復(fù)雜，建議按其經(jīng)濟(jì)效益分成兩類。第一類水管單位是由于特殊的地理位置和資源優(yōu)勢，創(chuàng)收能力強(qiáng)，發(fā)電、供水等收入能滿足水管單位人員工資（包括離退休人員工資）、機(jī)構(gòu)費(fèi)用、工程日常維護(hù)經(jīng)費(fèi)等支出，這類水管單位實(shí)行事業(yè)單位企業(yè)化管理，財(cái)政不予補(bǔ)貼，條件成熟時(shí)（如水價(jià)、電價(jià)到位）可轉(zhuǎn)為企業(yè)。另一類水管單位是自身創(chuàng)收能力弱，發(fā)電、供水等收入不能滿足水管單位人員工資（包括離退休人員工資）、機(jī)構(gòu)費(fèi)用、工程日常維護(hù)經(jīng)費(fèi)等支出，這類水管單位應(yīng)定性為事業(yè)單位，財(cái)政給予定額補(bǔ)貼。其中工程日常維護(hù)經(jīng)費(fèi)也可在堤防修建維護(hù)管理費(fèi)和水利建設(shè)基金中，劃出一定的比例專門用于工程的日常維護(hù)。定額補(bǔ)貼的經(jīng)費(fèi)數(shù)額由水管單位的上級(jí)財(cái)政主管部門會(huì)同同級(jí)水行政主管部門依據(jù)國家有關(guān)規(guī)定測算，列入財(cái)政預(yù)算。經(jīng)營性水管單位實(shí)行獨(dú)立核算，自負(fù)盈虧，按企業(yè)管理，條件成熟時(shí)（如水價(jià)、電價(jià)到位）要建立現(xiàn)代企業(yè)制度。
　　各級(jí)政府要加快改革水管理體制，實(shí)行水務(wù)一體化管理。建立符合市場經(jīng)濟(jì)要求的水價(jià)機(jī)制，科學(xué)核定供水成本，合理提高水價(jià)，同時(shí)要支持水管單位改進(jìn)水費(fèi)計(jì)收辦法，加強(qiáng)計(jì)收管理，提高水費(fèi)收取率。水管單位要努力增收節(jié)支，降低管理成本，減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)。
　　多種經(jīng)營是改善職工生產(chǎn)、生活條件的重要補(bǔ)充。水管單位要充分利用自身的水土資源優(yōu)勢等各種有利條件，大力開展多種經(jīng)營，努力提高職工收入。
　　三是深化水管單位內(nèi)部改革。首先，要通過嚴(yán)格的定崗、定編，建立能力素質(zhì)強(qiáng)、技術(shù)水平高的精干管理隊(duì)伍，降低工程管理成本；對其他人員實(shí)行轉(zhuǎn)崗分流，盡可能安排到經(jīng)營性開發(fā)服務(wù)產(chǎn)業(yè)中，實(shí)行企業(yè)化管理，嚴(yán)格按企業(yè)運(yùn)行機(jī)制運(yùn)作，有條件的要建立現(xiàn)代企業(yè)制度。其次，要根據(jù)精干主體、剝離輔助的原則，逐步推行管養(yǎng)分離，將維修養(yǎng)護(hù)的職能和人員從管理機(jī)構(gòu)中剝離出來，組建成水利物業(yè)公司或維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)濟(jì)實(shí)體，按照水利工程維修養(yǎng)護(hù)定額標(biāo)準(zhǔn)實(shí)行合同管理，鼓勵(lì)實(shí)行社會(huì)化服務(wù)。待條件成熟時(shí)，維修養(yǎng)護(hù)公司可走向社會(huì)，各類工程的維修養(yǎng)護(hù)，可逐漸通過維修養(yǎng)護(hù)市場，招標(biāo)擇優(yōu)選擇維修養(yǎng)護(hù)公司。上海市政（公路）設(shè)施管理已全面實(shí)行管養(yǎng)分離，部分維修養(yǎng)護(hù)任務(wù)已試行向社會(huì)招標(biāo)，上海市政府要求2002年全面實(shí)行向社會(huì)招標(biāo)。目前黃委、上海市水務(wù)局、新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)等也正在積極進(jìn)行這方面的改革試點(diǎn)，并取得了一些有益的經(jīng)驗(yàn)。實(shí)踐證明，管養(yǎng)分離有助于建立精簡高效的管理機(jī)構(gòu)，提高工程養(yǎng)護(hù)管理水平，降低運(yùn)行成本，減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)。
　　此外，還應(yīng)積極推進(jìn)人事制度、分配機(jī)制改革，建立競爭激勵(lì)機(jī)制。建立包括養(yǎng)老、醫(yī)療在內(nèi)的各種社會(huì)保障機(jī)制，及早實(shí)現(xiàn)離退休職工養(yǎng)老金社會(huì)發(fā)放，減輕水管單位的負(fù)擔(dān)。
　　三、水管單位體制改革要注意的幾個(gè)問題
　　改革是一場深刻的革命，特別是水管單位第一次實(shí)行全面改革，其改革的難度和復(fù)雜性是可以想見的，為此必須注意正確解決以下幾個(gè)問題：一是水管單位體制改革既要符合社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)、公共財(cái)政和事業(yè)單位改革的總體要求，又要有利于水利工程的安全運(yùn)行，有利于工程效益的充分發(fā)揮和水管單位能夠良性運(yùn)行，有利于水利事業(yè)的發(fā)展，只有這樣，改革才能順利推進(jìn)。二是改革的重點(diǎn)要放在改革體制、建立機(jī)制上。在體制上，要區(qū)分水管單位性質(zhì)，給各類水管單位準(zhǔn)確定位，落實(shí)經(jīng)費(fèi)渠道；在機(jī)制上，要通過科學(xué)、合理地定崗、定編，管養(yǎng)分離，以及深化人事、分配制度等改革，完善內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制。三是改革要實(shí)事求是，因地制宜，因類制宜，不搞一刀切。全國水管單位眾多，種類不一，情況千差萬別，必須堅(jiān)持分類指導(dǎo)的改革原則，制定相應(yīng)的分類指導(dǎo)政策，重點(diǎn)明確各類水管單位管理運(yùn)行維護(hù)經(jīng)費(fèi)來源渠道，只有這樣改革方案才具有可操作性。四是抓緊做好改革配套的基礎(chǔ)工作。如《水利工程運(yùn)行養(yǎng)護(hù)修理崗位設(shè)置及定額編制》是公益性水利工程向財(cái)政申請事業(yè)經(jīng)費(fèi)的基礎(chǔ)，是水管單位控制人員數(shù)量和提高人員素質(zhì)的重要依據(jù)，必須抓緊做好這方面的工作。五是改革方案要體現(xiàn)既積極又穩(wěn)妥的原則。改革方案需要反復(fù)地探索和研究，并在實(shí)踐中不斷檢驗(yàn)和完善。各地在改革中應(yīng)及時(shí)總結(jié)好的經(jīng)驗(yàn)和思路，先試點(diǎn)后推廣，選擇有條件的水管單位進(jìn)行改革試點(diǎn)，跟蹤研究，解剖分析，通過試點(diǎn)對改革方案再修訂、再完善，使改革方案更符合實(shí)際，更具有可操作性，以典型帶動(dòng)全面。同時(shí)要正確處理“改革、發(fā)展、穩(wěn)定”的關(guān)系。精簡管理人員是水管單位改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容。要立足自我進(jìn)行人員內(nèi)部消化，通過大力開展多種經(jīng)營及社會(huì)化服務(wù)，做好職工的轉(zhuǎn)崗分流工作。對此，各級(jí)政府和水行政主管部門要給予足夠的支持和關(guān)注。六是改革要爭取各方面的支持。水管單位體制改革涉及面廣，與計(jì)劃、財(cái)政、人事編制、社會(huì)保障等多個(gè)部門工作相關(guān)，需要做大量的協(xié)調(diào)工作。要加大宣傳力度，在統(tǒng)一水利系統(tǒng)內(nèi)部認(rèn)識(shí)的基礎(chǔ)上，向社會(huì)各界開展宣傳工作，爭取有關(guān)部門的理解和支持。