一、建立水權理論，完善相關水法律法規是優化配置水資源的基礎

　　（一）認識水權應從水的經濟性質分類去研究。水按經濟性質分類一般分為自然水、產品水、商品水（水利工程供水）三種，由于水的可再生性和效應的正負性，自然水又分為水資源和棄水（洪水等）；商品水又可衍生出退水（廢污水等）；由于社會發展、水利工程普及，產品水已逐步萎縮，目前我們需要研究的水種主要是水資源、水利工程供水及棄水、退水等。

　　（二）水資源水權與水利工程供水水權是兩種不同性質的權利，一種是政治權利，一種是經濟權利。水資源水權是國家的政治權利，水利工程供水水權是所有者的財產權利。水資源水權是國家法律、法規規定而形成的專有權利——— “水資源屬國家所有，即全民所有”；水利工程供水水權是投資者興辦水利工程所應擁有的相關財產所有權之一———商品所有權。

　　（三）兩種不同權力的表現形式。馬克思認為“地租的占有是土地所有權借以實現的經濟形式”。對于水資源的國家所有權應該通過征收水資源費的形式來實現。水利工程所供之水是商品已無爭議，其表現形式在我國應從行政事業性收費轉變為經營性收費，從計劃經濟時代的“水費”向市場經濟體制的“水價”轉變，讓其在水市場中實現其交換價值。

　　（四）關于水權是不是物權的認識。物權和物權法是大陸法系民法中的概念，英、美法中所使用的是與其相近似的“財產權”和“財產法”，但并不等同，二者含義、內容和所反映的觀念等方面都有很大差異。我國的民法典尚未制定，自然無物權篇可言。但我們知道物權法的性質是私法，是財產法，是強行法，也是固有法。物權法的調整對象是人對物的歸屬和利用關系。因此，我們對待水權是不是物權的認識仍然要基于水權分為水資源水權和水利工程供水水權兩種不同性質的權利來認識。根據羅馬法和受羅馬法影響的大陸法系國家的概念，水資源屬自然資源，而水利工程供水是商品，兩種水權在本質上有所區別，因此說水資源水權不應計入物權范疇，而水利工程供水水權屬物權范疇。

　　（五）對水資源水權的理解。

　　１．所有權。馬克思指出：“不付地租的各種情況……都意味著土地所有權的廢除，即使不是法律上的廢除，也是事實上的廢除”。我國《水法》第三十四條規定“對城市中直接從地下取水的單位，征收水資源費；其他直接從地下或者江河、湖泊取水的，可以由省、自治區、直轄市人民政府決定征收水資源費”。《水法》頒布后，我國城市地下水資源費已普遍征收，而地表水資源費尚有一些省市未曾開征，而且從１９８８年《水法》實施以來，一直未有國家統一制定的水資源費征收、管理、使用辦法。因此說，雖然從法律上已規定了國家對水資源的所有權，但從部分省、自治區、直轄市未實行征收地表水水資源費的現實來說，國家在事實上并未獲得水資源屬國家所有的權利。

　　２．分配權。分配權又稱處分權即處置分配權，這一權力一般是附隨著所有權同時產生的，水資源的配置權屬國家，同樣是政治權利的體現。１９９３年國務院頒布的《取水許可制度實施辦法》，實際上主要就是調整國家與取用水資源者的關系，是充分體現國家對水資源擁有分配權的一個法規。這個《辦法》調整的對象主要是指直接取用水資源的對象而不是取用水利工程供水的對象。《辦法》規范了水資源的分配順序和特許權，但水資源的分配順序及特許權除直接取用水資源者以外，均只能以影子的形態伴隨水利工程供水的分配權同步發揮作用。

　　解決跨流域水資源水權，主要應使用水資源費由取水屬地收取和中央到地方五級或四級（鄉級不參加）合理分配的辦法解決。

　　一個國家之內行政區劃之間，水資源水權因其再生、流動和豐枯變化等特性，是不應該用一次性買斷的方式來解決的。解決的方式只能是向取水屬地不斷地按取用量交納水資源費加上一級政府的政治權力來解決。

　　３．經營權。水資源的經營權是相對水資源開發商的投資而產生的權利，水資源一經投資興建水利工程開發所取用后，其自然水的性質已發生了變化，成為勞動和生產力結合的產品，轉化為商品水了。水資源的經營權實際上也是以影子權利附著在水利工程供水的經營權身上，由水利工程供水單位的經營層所持有的。國家對待水資源水權采取的是將所有權、分配權（政治權利）和經營權（財產權利）分離的原則。如果是國家直接投資興辦水利工程開發水資源的，也必須按照《辦法》第十二條規定“國家、集體、個人興辦水工程或者機械提水設施的，由其主辦者提出取水許可申請”，這一條規之中所指的“國家”的概念是指以投資者身份出現的國家，而不是以政治權力體現的國家。同樣要向取水口屬地的以政治權力身份出現的國家代表———縣級水行政主管部門申請取水許可、繳納水資源費。

　　４．使用權。水資源使用權的擁有者不是具有政治權力象征的國家自己，而應該是獲得取水許可的水消費者，主要有以下幾種對象：

　　（１）經國家特許不需申請和免予申請取水許可的直接取、用水人。（２）經國家批準取水并繳納水資源費使用水利工程或機械取用水資源直接提取供自己使用的法人、個人和外商。其水資源使用權是直接從國家獲得的。（３）絕大部分擁有水資源使用權的實際上是取用水利工程供水的最終消費者。這部分水資源的使用權是以影子的形態附著在水利工程所供之水的水權身上，通過交易行為轉移至商品水的最終消費者。這部分消費者水資源的使用權是間接從國家獲得的。

　　（六）水利工程供水水權。

　　１．所有權。國務院１９８５年制定發布的《水利工程水費核定、計收、管理辦法》第一條規定“工業、農業和其他一切用水戶都應按規定向水利工程管理單位交付水費”。這說明（１）水利工程供水是一種銷售和購買關系。（２）水費的“交付”與《水法》規定水資源費的“征收”在經濟學概念上有質的區別，一是商品交易關系，是財產權力的體現；一是國家有償征納關系，是國家權力的體現。（３）水費是向水管單位———由于投資而形成的經濟實體交付，而絕不是向代表國家的水行政主管部門交付。水管單位的所有權屬其投資者，因此水利工程供水的所有權同樣是屬水管單位投資者。

　　２．分配權。水利工程供水的分配權從屬所有權，屬水管單位投資者，一般情況下水管單位的投資者委托水管單位經營者具體掌握。它既要按取水許可時對水行政主管部門的承諾按計劃和供水順序進行配置，而更為現實的是要適應水市場的需求，實行優水優用、優價優供，按商品水價值規律辦事，用經濟杠桿調節水利工程供水的分配。

　　３．經營權。在水利工程供水是商品這一基本理論的前提下，根據市場經濟的五大特征之一———企業自主的要求，水利工程供水的經營權同樣應采取所有權與經營權分離的原則。即使是完全由國家投資的水管單位，水行政主管部門也應還權于水管單位。特別是要把水價的制訂權（不是管理權）還給水管單位。

　　４．使用權。水利工程供水的使用權是屬具有交付水費能力的商品水購買者———最終消費者所有。這里存在一個國家為了公益性目的（包括抗旱、跨流域調度、生態以及對弱質產業———農業的價格保護等）使用水管單位所供之水的問題，筆者以為應按市場經濟的價值規律辦事，由公共財政向水管單位支付水費后才能取得使用權。

　　（七）水權應承擔的義務。

　　從法學的角度上看，權利和義務是對等的，有權利就應該承擔義務。自然水可利用和可能被利用的是水資源。不能利用或不可能被利用的是棄水，國家擁有了水資源水權，收取水資源費，就應承擔防治棄水災害的義務。水資源費征收標準中應結合考慮這一因素。水利工程供水的消費衍生了退水，水利工程供水水權的擁有者，就應該承擔起防治退水的責任。這一責任的承擔分兩個層次，第一層次工廠企事業點源污染的治理，可以由工廠企事業自己直接治理，確保達標排放和總量限制，水利工程所有者必須嚴格監督把關。第二個層次是面源（生活退水、農田退水等）污染的治理，應由水管單位（所有者、經營者）直接治理，在方法上實施退水集中處理，達標排放（在可能和允許的條件下也可通過加大引排強度，提高水體自凈能力）；在管理上實施水務一體化管理，供水、退水統一管理，在經濟上將退水防治費用統一納入水價收取。

　　二、把握水價內涵，盡快制定合理的《水價辦法》

　　中共中央１９８４年在《關于經濟體制改革的決定》中明確指出：“各項經濟體制改革……它們的成效都是很大程度上取決于價格體系的改革。價格是最有效的調節手段，合理的價格是保證國民經濟活而不亂的重要條件，價格體系的改革是整個經濟體制改革成敗的關鍵”。因此，可以說《水價辦法》的出臺以及合理與否同樣是我國水資源配置、水利工程供水制度改革成敗的關鍵。水利工作者從理論到實踐都應予以熱情關注。

　　（一）價格的本質特征、水價與水資源費的異同和關系。水價是指水利工程供水的價格，商品經濟離不開市場，市場離不開價格，這是商品經濟乃至市場經濟社會的普遍特征。馬克思主義經典作家認為，“價格是價值的貨幣表現”。馬克思主義認為價格的本質特征為：（１）價值是價格的基礎。價格決定于價值。（２）價格體現了商品與貨幣的等價關系。（３）價格與價值的偏離在于價格運動的全過程。（４）價值通過物與物的關系最終反映是人與人之間的關系。水價應體現價格的本質特征。

　　由于水利工程供水是水管單位經水行政主管部門批準取用水資源，經過引、提、輸送等物化勞動和活勞動提供的商品，因此水價中應包括水資源費（屬水價的制造成本范疇）。水資源費的性質屬費的范疇，水利工程供水水價屬于價的范疇，其主要異同有：（１）各自存在的依據不同。水資源費屬財政分配范疇，水價是商品水價值的貨幣表現。（２）兩者實現手段不同。收、交水資源費是征納關系，沒有講價的余地，具有準稅收的特點，具有固定性，它是憑借政府實現職能的行政權力，通過強制性法律法規確立而實現的。水價則是在商品水交易中借助市場平等競爭、商品等價交換實現的。（３）內在約束機制不同。水資源費的內在約束是單方面的，只有政府對受服務者單方面的約束，而水價則應是供求雙方相互制衡機制，其約束是對稱、互動的，只有在供求失衡情況下，才會出現約束偏離。（４）補償確定的根據不同。水資源費是依據國家稅收收入安排水利支出情況與水行政主管部門執行全部職能需要等確定的，而水價則依據社會平均必要勞動耗費及供求狀況決定的，其補償水平與社會平均必要勞動耗費水平相對應。

　　（二）水價的構成與內涵。水價應包括商品水的全部機會成本。汪恕誠部長指出：“水價的構成從理論上講，水價由三個組成部分，即資源水價、工程水價和環境水價”。這是非常有道理的。從價格成本構成來看，具體包容的內涵如下：

　　１．資源水價（即水資源費）。資源水價通常沒有價格，而是由國家或地方政府的授權部門按水資源的價值因子，使用價值因子以及國家收取水資源費后應承擔的義務所確定的收費標準。

　　（１）水資源費的價值因子：a．《水法》規定水資源為國家所有———由水資源壟斷權轉化的資源受益（相當于土地資源的絕對租）。b．地域水資源豐缺程度（相當于土地的稀缺租）。c．水資源開發利用的難易程度（相當于土地的級差租）。d．水體吸收、稀釋（溶解）運送廢污物能力（相當于土地的容量租）。（２）水資源使用價值因子：a．國民經濟社會發展對水資源需求程度。b．國家財政狀況對水資源收費的需求程度。c．國家對工業、農業等各種行業要求保留的水資源費差距及其他政策性決策。（３）國家收取水資源費應承擔的義務：a．國民經濟社會發展對治理棄水不同時期的設防標準。b．洪澇旱漬等水自然災害發生情況。c．公共物品對水資源（水利工程供水）的消費程度。d．社會公眾對水環境質量要求。e．水行政主管部門對水資源的管理費用。

　　２．工程水價。工程水價屬經濟核算的行為決策，是由下而上的。是根據各供水工程運行的單位成本、費用、利潤、稅金計算形成的，有關成本、費用等的構成在１９９４年１２月財政部頒發的《水利工程管理單位財務制度》已作詳細規定，在這里著重提醒兩點：一是這一制度早就規定了水利工程供水的價格構成應包括資源水價（水資源費），《制度》規定水資源費屬制造費用的構成之一。如果是多級供水，二級以上的原水（含水資源費）則在直接材料中核算。二是這個制度尚未考慮到環境水價問題。

　　３．環境水價。環境水價重點是指因水利工程供水產生面源退水的治理價格。其價格構成類似于供水的價格構成，僅僅是其使用的材料不是水資源、原水而是化學制劑等以及其生產處理工藝不同而已，其價格成本分類是相似的。

　　由于以前不太重視水生態、水環境的建設，絕大部分面源污水處理尚未推進，目前先按典型調查確定價格，對無處理設施地域的收費，實行專款專用，集中用于污水處理設施的建設。

　　三、建立水市場是我國經濟體制改革的必然要求

　　我國已經從計劃經濟體制步入市場經濟體制，因此水利工程供水就不得不按市場經濟法則運行。本人曾就水市場的問題在《中國水利》（１９９５年第３期）以及《江蘇水利》（１９９９年第５期）中述及了四個主題：（１）凈化商品水市場主體，讓生產者、消費者真正進入商品水市場。（２）量化商品水的客體，使商品水交易科學化、規范化。（３）強化商品水載體，確保實施商品水的商事行為。（４）弱化對商品水市場信息的干擾，使商品水價格正常化。本文再進一步提出如下觀點：

　　１．水權（指水資源水權）進入市場的方法只宜用水資源費（或稅）的方法，附著于水利工程供水水價進入市場，這是政府調控水市場、調控豐缺水地區水源，調控水價（扶持弱質產業———農業等），以經濟手段優化水資源配置的最佳措施。

　　２．在水市場中水資源水權永遠是國家的，不宜使用“買斷”的做法，只有水利工程的產權或水利工程所供之水的水權可以買斷。

　　３．水市場是一個“準市場”，政府（水行政主管部門及其他政府的相關部門）必須實行宏觀調控，政府宏觀調控的關鍵在于：

　　（１）對水管單位公益行為實事求是地給予補償。（２）出臺《水資源費征收使用管理辦法》，使國家真正擁有水資源水權，用經濟手段調控水市場，實現水資源優化配置。（３）盡快出臺《水利工程供水價格管理辦法》取代《水費》辦法，使水利工程供水——　　—　　商品水成為真正的商品。并定期分流域、區域發布指導水價，防止水壟斷。（４）制定《水利工程用水管理條例》，協調水資源開發商、用水戶（人）與水利工程供水之間的物權關系，并和《取水許可制度實施辦法》這一直接取用水資源的法規配套成龍，完善水市場的相關法制體系。（５）水務一體化管理，實施政府對水市場（包括對自來水、凈水等）所有商品水的監督。