本站訊(李鋒)　2003年1月15日上午，2003年全國防辦主任會議在沈陽召開，水利部黨組成員、國家防總秘書長鄂竟平在大會上作了題為《認真貫徹十六大精神 全力做好新時期的防汛抗旱工作》的工作報告。全文如下：

同志們：

　　今年的防辦主任會議是在全國人民深入學習貫徹黨的十六大精神的重要時期召開的。全國水利廳局長會議剛剛結(jié) 束，會上汪部長作了重要講話，進一步明確了新時期我國的治水思路，部署了各項水利工作。這次會議主要任務(wù)是學 習貫徹黨的十六大精神，落實全國水利廳局長會議提出的工作任務(wù)，總結(jié)2002年和過去五年的防汛抗旱工作，部署 2003年和今后一個時期的防汛抗旱任務(wù)。下面，我講幾點意見。

　　一、認真總結(jié)2002年防汛抗旱工作
　　2002年是我國歷史發(fā)展進程中具有重要意義的一年。黨中央、國務(wù)院對防汛抗旱工作極為重視,朱镕基總理視察了 長江、黃河、松花江流域的防汛工作和堤防建設(shè)情況，并親自主持召開黃河防汛會議，部署防汛抗洪工作。溫家寶副 總理先后赴河南、陜西、福建、湖南、山東、天津等省市防汛抗旱第一線視察災(zāi)情，慰問干部群眾，指導(dǎo)抗洪救災(zāi)和 抗旱工作。12月初，國務(wù)院召開了全國抗旱和農(nóng)田水利基本建設(shè)電視電話會議。在黨中央、國務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)下，地方各 級黨委、政府和防汛抗旱指揮部認真實踐“三個代表”重要思想，高度負責，顧全大局，扎扎實實做好防汛抗旱各項 工作，有效減輕了洪澇和干旱災(zāi)害損失，防汛抗旱工作取得了很大成績。
　　（一）抗洪斗爭取得全面勝利
　　2002年汛期，我國長江流域以南和西北局部地區(qū)降雨偏多。長江中游干流及洞庭湖區(qū)發(fā)生了超過保證水位的較大 洪水，西江、淮河干流發(fā)生了一般洪水，部分中小河流發(fā)生了超歷史記錄的大洪水。長江中游干流石首至漢口江段以 及洞庭湖出現(xiàn)了有記錄以來的第3位和第4位的高水位。漢江支流子午河、旬河，黃河支流莊浪河、清澗河等多條中小 河流發(fā)生了超實測記錄的特大洪水，湖南湘江先后出現(xiàn)7次洪水過程，江西贛江、湖南湘江在10月底和11月初還發(fā)生了 罕見的秋汛。有6個臺風或熱帶風暴在我國東南沿海登陸。陜西、湖南等省的局部地區(qū)發(fā)生了嚴重山洪、泥石流災(zāi)害。
　　面對洪澇災(zāi)害，有關(guān)地區(qū)的黨政領(lǐng)導(dǎo)帶領(lǐng)廣大軍民頑強奮戰(zhàn)，有效地減輕了災(zāi)害損失和人員傷亡。福建、浙江等 省針對臺風災(zāi)害汛前進行了周密部署，16號臺風登陸前及時發(fā)布預(yù)報，轉(zhuǎn)移危險地區(qū)人員和重要物資，科學調(diào)度水利 工程，有效地減輕了臺風災(zāi)害造成的損失。西南、西北有關(guān)省區(qū)針對山洪災(zāi)害的防御也做了大量工作，取得了明顯成 效。特別在抗御長江和洞庭湖洪水期間，湖南、湖北、江西、安徽和江蘇五省省委、省政府和防汛抗旱指揮部，組織 領(lǐng)導(dǎo)113萬軍民堅持24小時晝夜不間斷巡堤查險，及時發(fā)現(xiàn)和排除各類險情558處。與此同時，科學有序地運用水庫攔 洪和圩垸蓄洪。湖南省通過調(diào)度五強溪、柘溪、鳳灘等水庫，降低長沙洪峰水位0.5米，五強溪水庫為洞庭湖地區(qū)攔洪 9.3億立方米，相應(yīng)降低城陵磯水位0.25米。湖南、湖北、江西和安徽四省啟用平垸行洪、退田還湖圩垸共471個，增 加蓄水面積666平方公里，蓄洪23億立方米，緩解了防守壓力。新加固的堤防和建筑物經(jīng)受了大洪水的考驗，長江干堤 和洞庭湖、鄱陽湖區(qū)重點堤垸的堤防沒有發(fā)生一處重大險情，沒有出現(xiàn)子堤擋水現(xiàn)象，長江干堤險情總數(shù)不到1998年 的百分之一。實踐證明，1998年以來長江干堤加高加固和平垸行洪、退田還湖的防洪減災(zāi)效益是顯著的，黨中央、國 務(wù)院的決策是正確的。
　　（二）抗旱減災(zāi)效益顯著
　　從全國范圍看，2002年的旱情屬于中等年份。但是在春季旱情仍相當嚴重，全國受旱面積一度達3.38億畝，為 1973年以來同期最大值；有1918萬人、1324萬頭大牲畜發(fā)生飲水困難；有719座縣級以上城鎮(zhèn)用水緊張，受旱程度為歷 史同期所罕見。山東省全年降雨量僅為409毫米，比正常年份偏少40%，全省80%的農(nóng)田受旱，有100多萬人一度需要從 外地拉水或買水生活，因旱造成的直接經(jīng)濟損失達260多億元。為緩解山東的用水緊張狀況，國家防總緊急從黃河上游 水庫調(diào)水10億多立方米，支援山東抗旱。為解決天津市的用水危機，再次實施了引黃濟津應(yīng)急調(diào)水，從黃河位山閘引 水8億立方米，天津收水3.5億立方米。針對嚴峻的干旱缺水形勢，在2002年國務(wù)院抗旱和農(nóng)田水利基本建設(shè)電視電話 會議以后，中央安排專項資金10億元支持各地抗旱和農(nóng)田水利基本建設(shè)。在抗旱過程中,全國投入抗旱勞力達9300多萬 人，累計投入抗旱資金100多億元，完成抗旱澆地面積4.3億畝,累計解決2394萬人、1407萬頭大牲畜的臨時性飲水困難 ，挽回糧食損失840億斤，挽回經(jīng)濟作物損失400多億元。
　　（三）水量統(tǒng)一調(diào)度成效明顯
　　黃河連續(xù)三年來水嚴重偏枯，特別是2002年黃河中上游來水明顯偏少，水庫蓄水嚴重不足，下游山東等地發(fā)生了 持續(xù)干旱，天津市再次出現(xiàn)了用水嚴重緊張的局面。在國家防總和水利部的指導(dǎo)下，有關(guān)流域機構(gòu)在沿黃省區(qū)的支持 下，再次成功實施了黃河水量統(tǒng)一調(diào)度，確保大旱之年黃河不斷流，緩解了兩岸群眾生活和生產(chǎn)用水緊張局面，保障 了引黃濟津的順利進行。針對2002年黑河上游地區(qū)降雨較多、鶯落峽斷面來水較大的情況，國家防總和水利部及時組 織有關(guān)部門對黑河流域水量進行統(tǒng)一調(diào)度，黑河水先后兩次順利到達干涸十年之久的東居延海，形成水域面積23.8平 方公里，灌溉林草地近5.27萬畝，為東居延海地區(qū)生態(tài)恢復(fù)創(chuàng)造了條件。2002年還實施了博斯騰湖向塔里木河的第四 次調(diào)水，水頭再次到達臺特瑪湖，并形成水域面積28.7平方公里，湖區(qū)地下水位上升3.6米，使塔里木河流域生態(tài)環(huán)境 得到改善。為維系瀕臨干涸的南四湖湖區(qū)的生態(tài)系統(tǒng)，從2002年12月份開始，利用江蘇省江水北調(diào)工程和京杭運河各 泵站，實施了從長江向南四湖應(yīng)急生態(tài)補水，有效緩解了湖區(qū)生態(tài)環(huán)境的惡化趨勢。
　　（四）依法防汛抗旱取得新進展
　　2002年針對一些地方存在的任意侵占河道，違章設(shè)障、亂采沙石、采伐堤防防護林等違法行為，各地進一步加強 了法制宣傳和執(zhí)法監(jiān)督力度。國家防總專門設(shè)立了河道清障舉報電話，各級防汛抗旱指揮部依據(jù)《防洪法》加大了河 道設(shè)障的查處力度，先后依法清除了長江武漢市外灘花園、重慶市菜園壩違章建房、四川省雅安市青衣江休閑廣場等 18項違章建設(shè)項目，在河道內(nèi)違法設(shè)障現(xiàn)象得到一定程度的遏制。同時，抗旱立法工作已經(jīng)起步，國家防總組織有關(guān) 部門開展了全國《抗旱條例》的起草工作，安徽省出臺了全國第一部省級地方性《抗旱條例》，遼寧、河北、天津等 省分別出臺了《計劃取水節(jié)約用水管理條例》、《用水定額管理辦法》。
　　（五）基礎(chǔ)工作有所加強
　　各級防辦從實際出發(fā)，加強基礎(chǔ)理論的研究，扎實推進各項基礎(chǔ)工作的開展。江河洪水調(diào)度方案、重點蓄滯洪區(qū) 運用和人員轉(zhuǎn)移預(yù)案、防臺風預(yù)案等逐步完善，可操作性明顯增強；水庫汛限水位研究和試點取得階段性成果，為利 用洪水資源進行了有益的探索；根據(jù)防洪工程的變化情況，推動了防汛特征水位調(diào)整工作；國家防辦組織開展了《抗 旱預(yù)案導(dǎo)則》、農(nóng)業(yè)旱情評價標準的編制，抗旱戰(zhàn)略研究等工作；遼寧省編制了《2002年水旱田抗旱預(yù)案》和《城市 供水預(yù)案》，湖北省針對各類水利工程編制了抗旱調(diào)度方案，北京市完成了抗旱預(yù)案的前期工作，浙江省開展了干旱 風險圖的編制，黑龍江省編制完成了《抗旱規(guī)劃》等。
　　（六）現(xiàn)代化水平進一步提高
　　全國有27 個省級防辦建立了不同規(guī)模的局域網(wǎng)，有近三分之一的省份初步形成了覆蓋省、市、縣三級防汛抗旱系 統(tǒng)的計算機廣域網(wǎng)，初步建成了氣象、水雨情信息接收處理系統(tǒng)和防汛會商系統(tǒng)，開發(fā)了許多先進實用的防汛指揮調(diào) 度、旱情監(jiān)測、臺風預(yù)警等應(yīng)用軟件。湖南、上海、黑龍江等十多個省級防辦建成了較高水平的大屏幕防汛會商及會 議系統(tǒng)，江蘇、浙江、福建等省建成了遠程會商系統(tǒng)。隨著軟件開發(fā)和硬件建設(shè)的不斷完善，防汛抗旱信息處理更加 方便快捷，工作效率顯著提高，防汛抗旱現(xiàn)代化建設(shè)邁出了堅實的步伐。
　　綜上所述，2002年的防汛抗旱工作取得了很大成績，并且在六個方面取得了新的突破。一是努力探索和實踐面向 新時期防汛抗旱工作的新思路、新舉措，洪水資源化的理念，城鄉(xiāng)生產(chǎn)、生活、生態(tài)全面主動抗旱的思路逐步清晰， 貫徹“防汛抗旱并舉”的方針有了新的進展。二是基礎(chǔ)工作有了新的進展，水庫汛限水位動態(tài)控制研究、抗旱戰(zhàn)略研 究、山洪災(zāi)害防治規(guī)劃和抗旱預(yù)案導(dǎo)則編制等全面展開，并取得顯著成效。三是依法防汛抗旱有新進展，清除了一批 河道行洪障礙，開展了抗旱條例和蓄滯洪區(qū)管理條例的立法工作，安徽省出臺了我國第一部省級抗旱條例。四是水庫 防洪取得很大成績，2002年雖有5座小型水庫垮壩，但沒有造成人員傷亡。五是科技防洪抗旱水平進一步提高，國家防 辦在湖南岳陽首次召開了全國抗洪搶險、抗旱新技術(shù)新產(chǎn)品演示推廣暨防汛搶險隊伍建設(shè)現(xiàn)場會議，推動了新技術(shù)、 新材料在防汛抗旱工作中的廣泛應(yīng)用。六是首次實施了向南四湖緊急生態(tài)補水，再次實施“三河”調(diào)水，防洪抗旱工 作領(lǐng)域進一步拓寬。
　　2002年的防汛抗旱工作雖然取得了一定的成績，但也暴露出一些問題。
　　一是干旱缺水的問題日益突出，抗旱能力亟待提高。隨著人口的增長、經(jīng)濟的高速發(fā)展和社會的不斷進步，水資 源短缺的形勢日益嚴峻，旱災(zāi)發(fā)生的頻率、范圍和影響的領(lǐng)域不斷擴大，旱災(zāi)造成的損失也越來越大。農(nóng)作物年均受 災(zāi)面積、損失糧食及其占糧食產(chǎn)量的比例由50年代的1.74億畝、435萬噸、2.5％分別增加到90年代的4.07億畝、2450 萬噸、4.7%;全國669個建制市中有400多個供水不足，110座城市嚴重缺水，年缺水量60億立方米；工業(yè)方面，因干旱 缺水平均每年直接影響工業(yè)產(chǎn)值2300多億元；干旱造成的生態(tài)系統(tǒng)惡化更是有目共睹，全國沙化、荒漠化土地面積已 占國土面積的45.5%;因超采地下水，全國地下水漏斗區(qū)面積達8.7萬平方公里。世界銀行分析，20世紀90年代我國每年 因旱造成的直接經(jīng)濟損失以及由于干旱缺水導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境惡化造成的損失超過500億美元。干旱缺水已經(jīng)直接影響到國 家經(jīng)濟發(fā)展、社會進步和生態(tài)改善，影響人民生活質(zhì)量和健康水平的提高。抗旱水源工程不足，現(xiàn)有農(nóng)田水利工程老 化失修，灌區(qū)設(shè)施不配套，工農(nóng)業(yè)用水效率低等方面的問題仍比較突出，全國19.5億畝耕地，目前有效灌溉面積只有 8.3億畝，還有11億多畝耕地沒有水利灌溉設(shè)施，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)很大程度上還是靠天吃飯。這一切說明，我國抗旱工程體系 還很不完善，防御旱災(zāi)的能力仍然比較低。
　　二是整體抗御洪水災(zāi)害的能力與國民經(jīng)濟的發(fā)展不相適應(yīng)。近幾年來，國家雖然加大了防洪工程建設(shè)的投入，但 是洪澇災(zāi)害造成的直接經(jīng)濟損失仍然比較嚴重，同等量級洪水造成的損失呈增加的趨勢，因洪澇災(zāi)害每年都造成數(shù)千 的人員死亡。2002年大江大河沒有發(fā)生流域性洪水，但全國仍有1.51億人不同程度受到洪澇災(zāi)害影響，直接經(jīng)濟損失 達840億元。這些損失雖然低于九十年代的平均水平，但是絕對數(shù)值仍然很大。特別是山洪災(zāi)害造成大量人員傷亡。 2002年，全國洪澇災(zāi)害死亡人數(shù)1818人，其中因泥石流、山體滑坡死亡921人，因山洪沖淹死亡636人，山洪災(zāi)害造成 的死亡人數(shù)占洪澇災(zāi)害死亡人數(shù)的80%。陜西省漢中、安康地區(qū)因暴雨山洪引發(fā)泥石流災(zāi)害，一次造成187人死亡、294 人失蹤。湖南郴州因突發(fā)山洪、滑坡和泥石流災(zāi)害造成99人死亡。從以往的經(jīng)驗看，在沒有發(fā)生流域性大洪水的年份 ，山洪、泥石流、滑坡等山洪災(zāi)害是造成人員傷亡的主要原因，死亡人口約占整個洪澇災(zāi)害死亡人數(shù)的三分之二。此 外，我國大江大河防洪體系還不完善，控制性工程不足，一些在建工程還沒有發(fā)揮效能。蓄滯洪區(qū)安全建設(shè)滯后，運 用難度大。特別是中小河流的防洪標準仍然很低，病險堤防、涵閘和水庫的數(shù)量仍然很大，我國防洪工程抗御洪水的 能力仍然很弱。
　　三是水患意識淡薄，人與自然和諧相處的重要性尚未受到足夠重視。一些地方只注重眼前利益忽視長遠利益，只 注重經(jīng)濟效益忽視社會效益和生態(tài)效益，法律意識、可持續(xù)發(fā)展的理念和人與自然和諧相處的觀念非常淡薄。人與水 爭地的現(xiàn)象仍然比較突出，有的地方侵占河道搞建設(shè)甚至破壞堤防搞開發(fā)，帶來嚴重的防洪安全隱患；有的地方城市 建設(shè)不考慮防洪安全和水資源承載能力，在行洪河道當中建設(shè)新城區(qū)和開發(fā)區(qū)，在水資源嚴重短缺的地區(qū)興建高耗水 企業(yè)；有的地方水資源管理工作薄弱，掠奪性開發(fā)，造成地表水源長期枯竭，地下水位持續(xù)下降，生態(tài)環(huán)境急劇惡化 ；有的地方防洪抗旱工程建設(shè)存在等、靠、要的思想，國家投資的項目地方配套資金嚴重不足，地方性的項目也等國 家投資建設(shè)。
　　四是防汛抗旱的管理工作仍然薄弱。突出表現(xiàn)在基礎(chǔ)工作滯后、法規(guī)和制度不健全、責任制不落實、預(yù)案可操作 性不強、水旱災(zāi)害評價方法不規(guī)范等方面。各級防辦對防洪抗旱工程的變化情況掌握得不及時、不系統(tǒng)，防汛抗旱基 礎(chǔ)數(shù)據(jù)和基礎(chǔ)資料掌握得不全面、不準確，基礎(chǔ)工作薄弱，給防汛抗旱工作造成很大被動。防汛抗旱法制體系還很不 完善，目前還有13個省（區(qū)、市）沒有出臺《防洪法》的配套法規(guī)，抗旱法規(guī)和條例的制訂還處于剛剛起步階段。一 些地方防汛行政首長負責制落實的不好，有的責任人對抗洪搶險指揮工作不熟悉，對存在問題研究的不深入，汛前檢 查走過場，發(fā)生洪水后防汛搶險和救災(zāi)的指揮不得力，加重了災(zāi)害損失。在預(yù)案方面，一些江河的防御洪水方案、洪 水調(diào)度方案沒有及時進行修訂，可操作性不強；易旱地區(qū)普遍沒有制定具有法律和行政效力的抗旱預(yù)案。洪水、干旱 風險分析和風險圖制作還處于起步階段，水旱災(zāi)害評價方法不科學、不標準、不統(tǒng)一，旱災(zāi)評價大多局限于農(nóng)業(yè)受旱 的評價，很難從定量方面說清楚干旱到底對工農(nóng)業(yè)、城市和生態(tài)造成多大影響；水旱災(zāi)情統(tǒng)計工作隨意性大，數(shù)據(jù)上 報不及時、不準確。
　　五是基層防辦能力建設(shè)亟待加強。一些地方的基層防辦工作職責不明確、機構(gòu)不健全、人員編制不落實、戰(zhàn)斗力 不強，存在汛前湊班子、汛后散攤子的現(xiàn)象，還有天津、遼寧、黑龍江、河南、四川等5個省市防辦不管抗旱，由其他 部門管抗旱工作。很多縣級防辦設(shè)施非常簡陋，沒有配備傳真機、計算機、打印機等必要的設(shè)備。有的基層防辦人員 專業(yè)理論基礎(chǔ)和業(yè)務(wù)水平有待進一步提高，突出表現(xiàn)在防辦工作人員不會操作計算機，不會使用防汛抗旱相關(guān)軟件， 防汛抗旱信息的采集與報送不及時、重點不突出、程序不規(guī)范。一些防辦規(guī)章制度不健全、執(zhí)行不嚴格，有些防辦帶 班和值班制度堅持的不好，有脫崗漏崗現(xiàn)象。一些地方防汛抗旱宣傳隨意性很大，不嚴格把關(guān)，報道的情況缺乏依據(jù) ，在社會上造成不良影響。
　　以上這些問題應(yīng)當引起各級政府和防汛抗旱指揮部的高度重視。希望各級防辦結(jié)合實際，在今后的工作中認真加 以改進，不斷提高防汛抗旱工作的水平。

　　二、實踐新的治水思路，開創(chuàng)防汛抗旱工作新局面
　　1998年以來的五年，是防汛抗旱工作不平凡的五年，我們經(jīng)受了驚心動魄的抗洪斗爭和歷史罕見的持續(xù)干旱的考 驗。1998年，長江發(fā)生了有實測記錄以來第二位全流域性大洪水，松花江、嫩江發(fā)生20世紀以來的最大洪水；1999年 長江中游發(fā)生了僅次于1998年水位的洪水、太湖發(fā)生了超過百年一遇的特大洪水。1999年至2002年，我國發(fā)生了建國 以來最為嚴重的持續(xù)干旱，農(nóng)作物受旱面積累計19億畝，干旱缺水不但給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)帶來很大困難，還使人民生活、工 業(yè)生產(chǎn)、城市用水和生態(tài)環(huán)境受到很大影響。1998年至2002年，因水旱災(zāi)害共計造成直接經(jīng)濟損失11296億元，因洪澇 災(zāi)害死亡11411人。在黨中央、國務(wù)院的正確領(lǐng)導(dǎo)下，經(jīng)過廣大軍民的頑強拼博，依靠水利工程的巨大作用，我們戰(zhàn)勝 了嚴重洪水和干旱災(zāi)害，最大限度地減輕了災(zāi)害損失，為確保人民群眾生命安全、社會穩(wěn)定和國民經(jīng)濟的快速發(fā)展提 供了強有力的保障。在抗御水旱災(zāi)害的過程中，防汛抗旱工作積累了寶貴的經(jīng)驗。
　　（一）過去五年的主要經(jīng)驗
　　1、堅持防汛抗旱并舉。水旱災(zāi)害并存且交替發(fā)生是普遍的自然規(guī)律，水資源短缺是我國面臨的嚴重問題，實行防 汛抗旱并舉，是確保防洪安全、提高水資源利用率的重要舉措。
　　2、堅持以防為主，常備不懈。我國水旱災(zāi)害頻繁，現(xiàn)有科學技術(shù)水平很難對災(zāi)害發(fā)生的時間、地點和程度做出中 、長期的準確預(yù)報，只有以防為主，常備不懈，才能立于不敗之地。必須及早部署，做好防汛抗旱的各項準備工作。
　　3、堅持依法防汛抗旱。完善法律法規(guī)是做好防汛抗旱工作的根本保證。1998年，我國頒布實施了第一部防治自然 災(zāi)害的法律《中華人民共和國防洪法》，2000年國務(wù)院發(fā)布實施了《蓄滯洪區(qū)運用補償暫行辦法》，2002年頒布實行 了新《水法》，各地還制定了《防洪法》配套法規(guī)和抗旱規(guī)章，防洪抗旱工作走上了法制化的軌道。
　　4、堅持實行行政首長負責制。防汛抗旱工作是關(guān)系國計民生的大事，涉及社會的方方面面，只有行政首長才能統(tǒng) 一指揮、有效組織各部門和動員全社會的力量去完成。
　　5、堅持統(tǒng)一指揮，統(tǒng)一調(diào)度。防洪抗旱調(diào)度涉及上下游、左右岸、城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村的利益，要協(xié)調(diào)不同地區(qū)生活、生 產(chǎn)和生態(tài)用水的關(guān)系，在現(xiàn)有水系和工程的條件下，通過統(tǒng)一指揮、統(tǒng)一調(diào)度，確保防洪安全，合理配置水資源，提 高水資源的利用率。
　　6、堅持工程措施和非工程措施結(jié)合。既要注意加強工程措施，又要特別注意加強非工程措施，促進人與自然的和 諧。兩種措施的有機結(jié)合，互為補充，能夠發(fā)揮最佳的防洪減災(zāi)作用。
　　7、堅持“群”“專”結(jié)合，軍民聯(lián)防。在抗洪搶險和抗旱斗爭中，堅持群眾隊伍和專業(yè)隊伍相結(jié)合，實行軍民聯(lián) 防，建立機動專業(yè)搶險隊和抗旱服務(wù)組織，為奪取防汛抗旱斗爭的勝利提供了重要保障。
　　8、堅持正規(guī)化、規(guī)范化、現(xiàn)代化建設(shè)。防汛抗旱工作的重要性、長期性、艱巨性和復(fù)雜性，要求防汛抗旱工作必 須正規(guī)化、規(guī)范化和現(xiàn)代化。必須健全各級防汛抗旱指揮機構(gòu)及辦事機構(gòu)，制訂各類防洪預(yù)案和工作制度，充分運用 現(xiàn)代科學技術(shù)和裝備，滿足防汛抗旱工作的需要。
　　上述基本經(jīng)驗，為奪取歷次抗洪搶險和抗旱斗爭的勝利奠定了基礎(chǔ)。同時，我們也清醒地認識到，目前我國防汛 抗旱整體能力與國民經(jīng)濟發(fā)展的要求有很大差距，防汛抗旱的形勢依然十分嚴峻。因此，我們必須與時俱進，思考新 問題，提出新對策。
　　（二）新時期工作思路和目標
　　黨的十六大明確提出了我國未來二十年全面建設(shè)小康社會的奮斗目標，對水利工作提出了更高的要求。水利部黨 組根據(jù)中央水利工作方針和新時期我國水利面臨的新形勢、新任務(wù)以及經(jīng)濟社會發(fā)展對水利的新要求，提出了當前和 今后一個時期水利工作的指導(dǎo)思想：以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導(dǎo)，認真貫徹黨的十六大精神，堅持 中央的水利工作方針和可持續(xù)發(fā)展的治水思路，堅持全面規(guī)劃、統(tǒng)籌兼顧、標本兼治、綜合治理的原則，實行興利除 害結(jié)合，開源節(jié)流并重，防洪抗旱并舉，對水資源進行合理開發(fā)、高效利用、優(yōu)化配置、全面節(jié)約、有效保護和綜合 治理，以水資源的可持續(xù)利用保障經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展，為全面建設(shè)小康社會作出貢獻。按照中央水利工作方針和 水利部的治水思路，新時期防汛抗旱工作的思路是：堅持防汛抗旱并舉。實現(xiàn)由控制洪水向洪水管理轉(zhuǎn)變，由以農(nóng)業(yè) 抗旱為主向城鄉(xiāng)生活、生產(chǎn)和生態(tài)全面主動抗旱轉(zhuǎn)變。促進人與自然的和諧。
　　實現(xiàn)由控制洪水向洪水管理轉(zhuǎn)變，就是要切實增強系統(tǒng)意識、風險意識和資源意識，加強防洪區(qū)、堤防保護區(qū)和 洪泛區(qū)的社會化管理，規(guī)范人類社會活動，從試圖完全消除洪水災(zāi)害、入海為安、人定勝天，轉(zhuǎn)變?yōu)槌惺苓m度的風險 ，制定合理可行的防洪標準、防御洪水方案和洪水調(diào)度方案，綜合運用各種措施，確保標準內(nèi)防洪安全，遇超標準洪 水把損失減少到最低限度。同時盡最大可能變害為利，充分利用洪水資源,注重維系良好的生態(tài)系統(tǒng)，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展 。由以農(nóng)業(yè)抗旱為主向城鄉(xiāng)生活、生產(chǎn)和生態(tài)全面抗旱轉(zhuǎn)變，就是要根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展的需要擴大抗旱的服務(wù)領(lǐng)域和 內(nèi)容，從被動抗旱向主動抗旱轉(zhuǎn)變，從主要為農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟服務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)闉檎麄€國民經(jīng)濟服務(wù)，從主要注重農(nóng)業(yè)效益 轉(zhuǎn)變?yōu)樽⒅厣鐣⒔?jīng)濟和生態(tài)效益的統(tǒng)一。
　　今后一個時期防汛抗旱工作的目標是：實現(xiàn)工程標準化、管理規(guī)范化、洪水資源化、技術(shù)現(xiàn)代化和保障社會化。 確保人民生命安全，減少財產(chǎn)損失和最大限度地滿足人民生活、生產(chǎn)和生態(tài)用水的需要。
　　一是促進工程標準化。工程措施是防汛抗旱的基礎(chǔ)，防汛抗旱主要是利用現(xiàn)有水系和工程，科學調(diào)度、合理配置 水資源，并采取必要的應(yīng)急措施，最大限度地避免或減輕洪澇和干旱造成的損失。各級防辦作為工程的使用者，一是 要充分發(fā)揮現(xiàn)有工程的防汛抗旱能力。準確掌握工程的現(xiàn)狀，對防洪抗旱工程抗御水旱災(zāi)害的能力有一個科學的認識 ，并能夠科學調(diào)度和運用這些工程。近年來水利投入增加，大江大河堤防普遍加高加固，小浪底、飛來峽等一大批水 利樞紐建成并投入運用，大中型病險水庫除險加固有了很大進展，引額濟烏、引松入長、引碧入連、引大入秦等一大 批水源工程相繼發(fā)揮作用，農(nóng)村人飲工程的實施解決了數(shù)千萬人的飲水困難，防汛抗旱能力有了顯著提高，各級防辦 對這些工程變化的新情況要主動掌握,做到心中有數(shù)、了如指掌、運用自如。二是要在防汛抗旱的實踐中檢驗工程的效 果和質(zhì)量，對工程的防洪抗旱能力及存在的問題做出客觀評價，并據(jù)此提出有關(guān)工程規(guī)劃、建設(shè)和管理方面的建議。 三是努力促進防洪抗旱工程早日實現(xiàn)標準化。1998年以來，國務(wù)院先后審定下發(fā)了長江、松花江嫩江、淮河、太湖、 海河、珠江、遼河等各大江河湖泊的近期防洪建設(shè)的若干意見和黃河近期重點治理開發(fā)規(guī)劃，提出了各大江河近期防 洪建設(shè)的任務(wù)和重點，明確了進一步提高大江大河防洪能力的標準和建設(shè)目標，啟動了以南水北調(diào)為代表的一大批水 利工程建設(shè)項目。這些工程是解決水旱災(zāi)害問題的戰(zhàn)略性措施，各級防辦要主動配合有關(guān)部門，推動這些工程的建設(shè) ，使防洪抗旱工程早日達到規(guī)劃的設(shè)計標準。還要繼續(xù)搞好病險水庫除險加固、灌溉工程的改造配套和抗旱水源工程 建設(shè)，從根本上提高重點地區(qū)、重點城市防御水旱災(zāi)害的能力。
　　二是推動管理規(guī)范化。防汛抗旱在一定意義上講，是對江河湖泊和與之相關(guān)的人類社會行為進行有效管理。如果 管理不善，對江河湖泊進行無序的開發(fā)，在保護區(qū)內(nèi)進行盲目的建設(shè)，人與自然不和諧相處，防汛抗旱任務(wù)就無法完 成。同樣，如果各級防汛抗旱部門內(nèi)部的管理不規(guī)范，運轉(zhuǎn)不協(xié)調(diào)，就會給整個防汛抗旱工作造成被動。實現(xiàn)管理規(guī) 范化，一是要繼續(xù)加強防汛抗旱法制建設(shè)，制定和完善法律法規(guī)，加強執(zhí)法和監(jiān)督，以法律手段規(guī)范防汛抗旱行為； 二是加快防汛抗旱正規(guī)化、規(guī)范化建設(shè)，進一步建立健全各級防汛抗旱指揮及其辦事機構(gòu)，加強各級機構(gòu)的能力建設(shè) ，真正實現(xiàn)“一流的組織機構(gòu)、一流的專業(yè)隊伍、一流的技術(shù)裝備和一流的業(yè)務(wù)管理”的目標。三是進一步健全和完 善以行政首長負責制為核心的各項責任制，依法明確和細化社會各部門的防汛抗旱責任，做到統(tǒng)一指揮、各負其責。 四是加強基礎(chǔ)工作，為規(guī)范化管理提供依據(jù)。要進行洪水和干旱風險分析，制訂科學的、具有豐富內(nèi)涵的洪水和干旱 風險圖，作為開展風險管理的基本依據(jù)。制定和不斷完善包括江河防御洪水方案、洪水調(diào)度方案、防臺風預(yù)案、抗旱 預(yù)案等的各種防汛抗旱預(yù)案，規(guī)范防洪抗旱的調(diào)度和指揮。五是要加強防洪區(qū)、堤防保護區(qū)、洪泛區(qū)的社會化管理， 規(guī)范人類社會活動，增強風險意識。對社會發(fā)展過程中所出現(xiàn)的各種不合理的行為和趨勢加以控制。要按照《防洪法 》和新《水法》的規(guī)定，實施防洪保留區(qū)制度和項目建設(shè)的洪水評價制度，制止河道設(shè)障、圍墾湖泊、亂占亂建，給 洪水以出路；調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，根據(jù)水資源的承載能力和可持續(xù)利用的要求，調(diào)整工農(nóng)業(yè)布局和城市發(fā)展規(guī)模，增強抗 御水旱災(zāi)害的能力。
　　三是實現(xiàn)洪水資源化。我國不僅水資源短缺，而且時空分布不均，全國大部分地區(qū)降雨量的70％主要集中在汛期 ，甚至是汛期當中的幾場洪水，且年際豐枯變化很大，容易形成非澇即旱、旱澇交替發(fā)生的局面。開發(fā)利用洪水資源 ，將洪水資源化是新時期防洪保安全、抗旱保供水、生態(tài)保良好的必然選擇。實現(xiàn)洪水資源化，要采取工程、預(yù)報和 調(diào)度等綜合措施。在工程上，要促進我國“四橫三縱”江河網(wǎng)絡(luò)體系建設(shè)，提高跨流域調(diào)配洪水資源的能力，形成水 資源優(yōu)化配置的格局；要促進地下水回灌工程、雨洪資源利用工程、洼淀蓄洪工程及其配套設(shè)施的建設(shè)；要加快病險 水庫的除險加固，通過對現(xiàn)有工程的改造挖潛，增加對洪水的調(diào)節(jié)能力。在預(yù)報上，要想方設(shè)法延長預(yù)見期，提高預(yù) 報精度，為洪水資源化提供準確的決策信息，并積極探索人工影響天氣的可能性。在調(diào)度上，要完善防洪和抗旱調(diào)度 方案，加強防洪抗旱的統(tǒng)一科學調(diào)度，統(tǒng)籌考慮防汛抗旱兩個方面的需求；要科學調(diào)度運用河道、洼淀滯蓄洪水，回 灌地下水；要加快水庫汛限水位的研究，對汛限水位實施動態(tài)管理，在確保防洪安全的前提下，增加調(diào)節(jié)水量。總之 ，要切實轉(zhuǎn)變觀念，把防汛抗旱工作有機結(jié)合起來，通過科學評價，合理調(diào)配，從根本上解決一方面干旱缺水，一方 面洪水資源白白流失的局面。
　　四是加速技術(shù)現(xiàn)代化。科學技術(shù)是第一生產(chǎn)力。技術(shù)現(xiàn)代化是提高防汛抗旱工作水平，推動防汛抗旱事業(yè)不斷前 進的動力。要運用高科技的手段，采用先進的技術(shù)和裝備，減輕抗御水旱災(zāi)害的人力投入和勞動強度，提高防汛抗旱 的效率。要下決心提高水旱災(zāi)害的預(yù)測預(yù)報、信息處理、調(diào)度指揮決策、抗洪搶險、抗旱減災(zāi)和防汛抗旱后評價等防 汛抗旱方方面面的科技水平，早日實現(xiàn)防汛抗旱技術(shù)現(xiàn)代化。在預(yù)測預(yù)報上，要應(yīng)用衛(wèi)星遙感技術(shù)，雷達探測技術(shù)， 不斷豐富預(yù)報手段，完善預(yù)報模型，提高預(yù)報精度，延長預(yù)見期；在信息處理上，要應(yīng)用計算機網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，數(shù)據(jù)倉庫 技術(shù)，GIS技術(shù)，開發(fā)先進實用的應(yīng)用軟件，實現(xiàn)信息資源共享，提高信息化水平；在調(diào)度指揮上，要運用現(xiàn)代化的通 信傳輸手段，建立和完善異地會商系統(tǒng)，開發(fā)決策支持系統(tǒng)和智能化專家系統(tǒng)，提高調(diào)度指揮的科學性；在抗洪搶險 上，要研究應(yīng)用機械化搶險堵口技術(shù)、電子化險情探測技術(shù)、數(shù)字化遠程監(jiān)控技術(shù)等，保證一旦出現(xiàn)險情，能及時有 效進行搶護；在水旱災(zāi)害評價上，要運用航測、遙感和模擬技術(shù)，制定水旱災(zāi)害評價指標體系和制度，對洪水和干旱 的影響進行科學的評價。按照以上目標，實現(xiàn)技術(shù)現(xiàn)代化，一是要引進和應(yīng)用國際上防汛抗旱領(lǐng)域的最新技術(shù)和科研 成果，結(jié)合我國的實際，創(chuàng)造出有中國特色的防汛抗旱實用技術(shù)；二是大力研究推廣防汛抗旱新技術(shù)、新材料和先進 技術(shù)設(shè)備，努力實現(xiàn)汛情、旱情監(jiān)測預(yù)報、查險除險、災(zāi)情監(jiān)測和搶險減災(zāi)手段現(xiàn)代化。
　　五是推進保障社會化。防汛抗旱是社會公益事業(yè)，是一項社會化很強的工作，在為社會服務(wù)、保障社會發(fā)展的同 時也受到社會發(fā)展的影響和制約。抗御水旱災(zāi)害需要工程設(shè)施和非工程設(shè)施的不斷完善，同時也需要全社會的廣泛參 與，共同承擔防洪抗旱責任和風險。保障社會化要求我們必須完善體制、理順機制、強化法制。在體制上，要明確和 落實政府及各部門、社會各行業(yè)承擔的防汛抗旱任務(wù)，廣泛發(fā)動群眾，堅持軍民聯(lián)防；要推進防汛機動搶險隊和抗旱 服務(wù)組織建設(shè)；建立防御山洪、泥石流、滑坡等災(zāi)害的群測群防體系等，走專群結(jié)合的道路。在機制上，要研究建立 防汛抗旱的社會化投入保障機制，出臺相關(guān)的政策，保障資金投入；要逐步適應(yīng)市場化機制，按照社會主義市場經(jīng)濟 的要求，在建立水旱災(zāi)害評價制度的基礎(chǔ)上，推行洪水保險和旱災(zāi)保險，最大限度地化解水旱災(zāi)害風險，增強抗災(zāi)救 災(zāi)能力。同時，要出臺社會化保障體系相關(guān)的法規(guī)和制度，明確責任和義務(wù)，為防汛抗旱保障社會化的實施提供法律 和制度保障。

　　三、近期要開展的幾項基礎(chǔ)工作
　　防汛抗旱工作實現(xiàn)“一個堅持，兩個轉(zhuǎn)變，一個促進”的新思路，是今后一個時期防汛抗旱工作總的指導(dǎo)思想。 “五化”的目標，是各級防辦面臨的一項長期的戰(zhàn)略任務(wù)。各級防辦必須圍繞這項戰(zhàn)略任務(wù)，強化職能，提高水平， 從基礎(chǔ)工作抓起，重點突破，全面推進。近期要重點抓好以下幾項基礎(chǔ)工作：
　　1、加強防汛抗旱法規(guī)建設(shè)
　　法規(guī)建設(shè)是實現(xiàn)防汛抗旱各項目標的根本保障。據(jù)統(tǒng)計，全國已有18個省、自治區(qū)、直轄市出臺了《防洪法》配 套法規(guī)，有8個省已經(jīng)報法制辦征求意見或正在起草，還有5個省市尚未開展工作。總得看來，我國的防汛抗旱法制建 設(shè)還剛剛起步，配套法規(guī)還很不完善，人們的法治意識還十分淡薄，很多領(lǐng)域的立法工作還沒有引起重視，防汛抗旱 法規(guī)建設(shè)是當前的一項重要任務(wù)。今年國家防辦將以《蓄滯洪區(qū)管理條例》、《抗旱條例》的制定為重點，逐步推進 各項立法工作。各地都要根據(jù)防汛抗旱工作實際需要，抓緊制訂立法計劃，并積極開展工作。同時，對已經(jīng)正式實施 的法律法規(guī)，要加強執(zhí)法檢查，確保法律的嚴肅性。
　　2、抓緊修訂防御洪水方案和洪水調(diào)度方案
　　江河防御洪水方案不同于江河洪水調(diào)度方案，兩者既有聯(lián)系又有區(qū)別。防御洪水方案主要確定防御江河洪水的原 則和總體對策，在江河防洪體系沒有大的調(diào)整或方案不需要做原則變動情況下，一般不進行修訂。洪水調(diào)度方案則是 在防御洪水方案的原則指導(dǎo)下，根據(jù)防洪工程和非工程設(shè)施建設(shè)的進展情況，對江河洪水調(diào)度做出的具體安排，一般 應(yīng)根據(jù)工程變化情況及時修訂。目前執(zhí)行的長江、黃河、淮河、永定河防御洪水方案是國務(wù)院1985年批準實施的，一 直沒有修訂,現(xiàn)在流域的社會經(jīng)濟情況、防洪工程情況等都有較大的變化，因此需要逐步修訂完善。今年國家防總將組 織修訂永定河防御洪水方案和洪水調(diào)度方案，制定松花江洪水調(diào)度方案，請海委、松遼委組織有關(guān)省（區(qū)、市）抓緊 工作，4月底前完成，報國家防總。各地要根據(jù)這個精神，在汛前抓緊對轄區(qū)內(nèi)江河洪水調(diào)度方案進行補充修訂和完善 。
　　3、做好水庫汛限水位研究和江河防汛特征水位核定工作
　　汛限水位動態(tài)控制是實現(xiàn)洪水資源化的重要措施之一，需要理論的創(chuàng)新、技術(shù)的支撐和實踐的探索。2002年以來 國家防辦在全國選擇了12座有代表性的水庫進行了汛限水位設(shè)計與運用研究試點，并開展了國內(nèi)外水庫設(shè)計洪水理論 和防洪調(diào)度方法分析評價、設(shè)計洪水方法分析研究、水庫汛期分期設(shè)計洪水研究和水庫汛限水位動態(tài)控制方法研究等4 個課題研究，雖然取得了一些階段性成果，但研究工作進展不平衡，各試點相關(guān)的流域機構(gòu)和省級防辦要加強對此項 工作的領(lǐng)導(dǎo)，加快工作進度，按照“客觀、全面、大局、長遠”的原則，大膽實踐，穩(wěn)妥推進，注重理論研究和實踐 的緊密結(jié)合，按期完成研究任務(wù)，提高洪水資源化程度。
　　江河防汛特征水位是評價洪水量級、工程防洪能力和組織防守力量的重要指標，對防汛工作具有重要的作用。近 年來由于水利建設(shè)投入的增加，防洪工程質(zhì)量和標準都發(fā)生了很大變化，防洪能力有了一定的提高，一些原有的防汛 特征水位已經(jīng)不能反映工程的實際情況，需要對保證水位和警戒水位進行必要的修訂。汪部長對此項工作專門做了批 示，由部規(guī)劃計劃司牽頭、水規(guī)總院具體負責，國家防辦和有關(guān)司局配合，并要求今年汛前完成。各省和流域機構(gòu)防 辦要主動配合規(guī)劃計劃部門做好這項工作。
　　4、開展山洪災(zāi)害防治規(guī)劃的編制工作
　　山洪災(zāi)害點多面廣，具有明顯的多發(fā)性、無序的突發(fā)性和強烈的破壞性，防御難度大，沒有統(tǒng)一的考慮和全面的 措施很難取得預(yù)期效果。根據(jù)2002年溫家寶副總理的批示，由水利部牽頭，會同國土資源部、中國氣象局等有關(guān)部門 ，開展了全國山洪災(zāi)害防治規(guī)劃的編制工作。成立了全國山洪災(zāi)害防治規(guī)劃領(lǐng)導(dǎo)小組，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)全國山洪災(zāi)害 防治規(guī)劃的編制工作。領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室設(shè)在國家防辦，其它有關(guān)部門的同志也參加辦公室的工作。還成立了規(guī)劃編制 工作組，由長江委牽頭，有關(guān)專家參加，具體負責規(guī)劃的起草編制工作。規(guī)劃擬分三步，首先水利部會同有關(guān)部門組 織完成規(guī)劃任務(wù)書和規(guī)劃編制技術(shù)大綱；第二步由有關(guān)省（區(qū)、市）按照規(guī)劃任務(wù)書和技術(shù)大綱的要求，編制轄區(qū)內(nèi) 的山洪災(zāi)害防治規(guī)劃；最后，在省級規(guī)劃的基礎(chǔ)上形成全國的山洪災(zāi)害防治規(guī)劃報告，報國務(wù)院審批。目前，規(guī)劃任 務(wù)書和規(guī)劃技術(shù)大綱已經(jīng)形成初稿，預(yù)計3月份前后可以編制完成并通過審查后下發(fā)有關(guān)流域管理機構(gòu)和有關(guān)省（區(qū)、 市）。編制山洪災(zāi)害防治規(guī)劃是避免人員傷亡和減少災(zāi)害損失的一項重大舉措，是當前一項非常重要的任務(wù)。從規(guī)劃 編制工作的總體安排可以看出，規(guī)劃的基礎(chǔ)工作在地方，各省工作是否到位，規(guī)劃質(zhì)量能否滿足要求，關(guān)系全國規(guī)劃 的成敗。有關(guān)省和流域機構(gòu)防辦要加強組織和協(xié)調(diào)，按照全國山洪災(zāi)害防治規(guī)劃編制的統(tǒng)一部署，根據(jù)規(guī)劃任務(wù)書和 技術(shù)大綱的要求，組織本省有關(guān)部門做好山洪災(zāi)害防治規(guī)劃的編制工作。要抓緊成立相應(yīng)的機構(gòu)，組織有關(guān)部門和專 家盡快開展工作，并安排必要的規(guī)劃經(jīng)費，列入財政預(yù)算，高質(zhì)量地完成規(guī)劃編制任務(wù)。
　　5、抓好防汛指揮系統(tǒng)建設(shè)工作
　　國家防汛指揮系統(tǒng)是防汛抗旱現(xiàn)代化的標志性工程，國家計委已安排部分啟動經(jīng)費，開始實施第一期工程建設(shè)。 這項工程科技含量高、涉及部門多、學科廣、范圍大，沒有現(xiàn)成的經(jīng)驗可以借鑒，要建成一個先進實用的防汛抗旱指 揮系統(tǒng)，任務(wù)非常艱巨。各級防辦要高度重視這項工作，把指揮系統(tǒng)建設(shè)作為提高防汛抗旱現(xiàn)代化水平的重要手段， 加強領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)，按照部項目辦的統(tǒng)一部署和要求，完成好各項工作任務(wù)。各級防辦要加強對項目建設(shè)的管理，成立 專門的機構(gòu)，配備得力的干部和工作人員，充實各級項目建設(shè)辦公室，切實履行建設(shè)項目法人職責；要做好項目補充 和調(diào)整，國家計委批準的項目規(guī)模及建設(shè)內(nèi)容同上報方案相比可能有較大的變化，各流域機構(gòu)和省級防辦要依據(jù)部項 目辦的統(tǒng)一部署，按照基建程序補充完善設(shè)計，盡快完成項目建設(shè)的各項前期工作，做好實施的準備；要做好基礎(chǔ)信 息的整編和數(shù)字化工作，數(shù)據(jù)庫建設(shè)是整個指揮系統(tǒng)建設(shè)的基礎(chǔ)，防汛抗旱等資料的整編和數(shù)字化是基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫建設(shè) 的前提，各級防辦要組織足夠的人員，開展資料整編和數(shù)字化工作，為基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫建設(shè)奠定堅實的基礎(chǔ)；要抓好實時 工情信息管理系統(tǒng)軟件的使用和推廣工作，規(guī)范實時汛情、旱情、工情、災(zāi)情信息的采集、上報工作，使指揮系統(tǒng)邊 建設(shè)邊發(fā)揮效益。北方地區(qū)在一期工程建設(shè)中應(yīng)當統(tǒng)籌考慮抗旱工作的需要，做好規(guī)劃設(shè)計，并進行必要的試點，積 累經(jīng)驗，為后續(xù)工作的開展創(chuàng)造條件。
　　6、加強機構(gòu)能力建設(shè)
　　各級防辦是各級防汛抗旱指揮部的工作部門，是各級政府指揮防汛抗旱工作的參謀部。防辦工作質(zhì)量的好壞直接 關(guān)系到防汛抗旱工作的成敗，關(guān)系到人民群眾生命財產(chǎn)的安全，關(guān)系國家經(jīng)濟建設(shè)和社會穩(wěn)定的大局，責任重于泰山 。因此，加強能力建設(shè)，提高工作效率、工作質(zhì)量和工作水平十分重要。組織機構(gòu)是能力建設(shè)的基礎(chǔ)，今年面臨政府 換屆，各級防辦要抓住機遇，理順體制、完善機構(gòu)、明確職能、充實人員。特別是抗旱領(lǐng)域的拓寬，要求各級防辦大 力加強抗旱職能，機構(gòu)沒有理順的要抓緊理順，人員沒有到位的要抓緊到位，為抗旱工作提供組織保證，滿足抗旱工 作需要；人才是能力建設(shè)的核心，要注重吸引人才、培養(yǎng)人才，提高防汛抗旱工作人員的政治素質(zhì)和業(yè)務(wù)能力；技術(shù) 裝備是能力建設(shè)的重要手段，各級防辦要根據(jù)工作的需要配備足夠的設(shè)備，包括計算機網(wǎng)絡(luò)設(shè)備、交通通信設(shè)備、辦 公設(shè)備等，通過改善技術(shù)手段提高工作效率，加快防汛抗旱現(xiàn)代化建設(shè)步伐；業(yè)務(wù)管理水平是能力建設(shè)的衡量標準， 各級防辦要努力做到辦事高效、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范，要完善各項防汛抗旱工作規(guī)章制度，樹立起良好的防辦形象， 體現(xiàn)出一流的業(yè)務(wù)技能和管理水平，出色完成好各項工作。同時，要抓好廉政建設(shè)，嚴格遵守有關(guān)規(guī)定，每個同志特 別是各級防辦的負責同志都要嚴于律己，防微杜漸，勤政廉潔。
　　7、研究建立防汛抗旱的年評價制度
　　實現(xiàn)“五化”的目標，特別是實現(xiàn)促進工程標準化的目標，迫切要求建立防汛抗旱年評價制度。要將防汛抗旱年 評價制度作為防汛抗旱總結(jié)的重要內(nèi)容，切實抓好。防汛抗旱年評價制度是根據(jù)當年發(fā)生的水旱災(zāi)害、抗洪搶險和抗 旱減災(zāi)的實際情況，對防汛抗旱效益、存在的問題做出客觀準確的分析，并在此基礎(chǔ)上，從工程使用者的角度，對防 洪抗旱工程進行科學的評價，在工程規(guī)劃、設(shè)計、建設(shè)、管理等方面提出建議，推動工程的標準化。同時，也要對防 汛抗旱工作進行評價，總結(jié)經(jīng)驗教訓，改進完善工作。今年，各地要著手進行這方面的研究，提出建立防汛抗旱年評 價制度的方法、措施和手段，并組織開展防汛抗旱年評價制度的試點。建立防汛抗旱年評價制度，是一項全新的工作 ，是一項重要的基礎(chǔ)性措施，也是各級防汛抗旱部門的一項新任務(wù)，各地要認真開展分析研究，因地制宜提出適合當 地實際的防汛抗旱年評價辦法，逐步積累經(jīng)驗，最終形成制度，推廣實施。
　　8、加強抗旱基礎(chǔ)工作
　　要大力加強抗旱基礎(chǔ)工作，特別是旱災(zāi)評價標準、抗旱預(yù)案、旱情監(jiān)測和抗旱規(guī)劃等工作要切實抓好。
　　國家防辦和一些省結(jié)合實際情況，積極開展了農(nóng)業(yè)旱情及災(zāi)情標準的研究和制定工作，對指導(dǎo)當?shù)氐目购禍p災(zāi)工 作起到了積極作用。國家防辦已委托水科院制訂全國農(nóng)業(yè)旱情及旱災(zāi)評價標準，目前已完成工作大綱，計劃6月底完成 初稿，9月底完成初審，年底通過審查。希望各地認真研究，加大工作力度，及早完成旱災(zāi)評價標準的制定。
　　2002年北京、天津、遼寧、黑龍江、安徽、浙江、山東等省抗旱預(yù)案制定工作取得了較大進展。今年各地要進一 步加大工作力度，全面推廣抗旱預(yù)案制度，修訂完善抗旱預(yù)案。國家防辦主持的“抗旱預(yù)案導(dǎo)則”編制工作計劃2003 年上半年完成，各地要按照《導(dǎo)則》的要求進一步完善抗旱預(yù)案。
　　加強旱情監(jiān)測工作是搞好抗旱工作的基礎(chǔ)，近幾年重慶、北京、河北、山西、山東、安徽等省（市）制定了旱情 監(jiān)測系統(tǒng)規(guī)劃，并逐步實施。希望各省（區(qū)、市）高度重視，結(jié)合防汛抗旱指揮系統(tǒng)項目建設(shè)，搞好全面規(guī)劃和試點 工作。國家防辦今年也將選擇重點省份，開展試點，大力推進。
　　2002年國家防辦啟動了“中國抗旱戰(zhàn)略研究”項目，鑒于這項工作涉及面廣，工作量大，計劃3月份向各省印發(fā)大 綱，各省要在年底前完成大綱提出的工作內(nèi)容。同時國家防辦將就全國抗旱規(guī)劃工作開展重點調(diào)研，以界定抗旱規(guī)劃 的范圍、對象、目標及與其它規(guī)劃的相關(guān)關(guān)系。希望各省、區(qū)、市積極配合，認真組織，按照國家防辦的統(tǒng)一部署和 要求，按時、保質(zhì)、保量完成規(guī)劃或相關(guān)的準備工作。
　　9、積極開展水旱災(zāi)害保險研究
　　推進洪水和旱災(zāi)保險是實現(xiàn)防汛抗旱保障社會化的重要內(nèi)容，一些發(fā)達國家已經(jīng)開展多年。我國八十年代在淮河 流域組織過防洪保險試點，取得了一些經(jīng)驗教訓，《防洪法》也對防洪保險作了明確規(guī)定。在我國推行水旱災(zāi)害保險 制度，將有利于國家實施災(zāi)民救濟和災(zāi)后恢復(fù)重建；有利于分散水旱災(zāi)害風險，提高全社會的抗災(zāi)救災(zāi)能力；有利于 提高受洪水威脅和易旱地區(qū)各行各業(yè)及廣大群眾的水的憂患意識；有利于加強洪泛區(qū)和易旱地區(qū)的管理。因此，當前 要加大洪水和旱災(zāi)保險制度的研究力度，各地要結(jié)合我國的基本國情和經(jīng)濟社會狀況，對洪澇和干旱災(zāi)害損失率、保 險資金來源、理賠方式及賠率等基本要素進行研究測算，探討適合我國國情的洪水干旱保險模式，積極推進我國水旱 災(zāi)害保險制度的建立。

　　四、把握大局，求真務(wù)實，全力做好今年的防汛抗旱工作
　　2003年，是全面貫徹落實黨的十六大精神的第一年，也是全面建設(shè)小康社會的起步之年。做好今年的防汛抗旱工 作，意義重大。各級防辦要統(tǒng)一思想，轉(zhuǎn)變觀念，把握大局，求真務(wù)實，立足于防大汛、抗大旱，早部署、爭主動， 扎實做好各項工作。
　　由于連續(xù)干旱，北方地區(qū)江河來水持續(xù)偏枯，水利工程蓄水嚴重不足，地下水位連年下降，可用水量的短缺，導(dǎo) 致城鄉(xiāng)水資源供需矛盾日益加劇。據(jù)氣象和水文部門分析預(yù)測，未來一段時期全國大部分地區(qū)降水仍將偏少，北方地 區(qū)將面臨更為嚴峻的干旱缺水局面，抗旱形勢不容樂觀。同時，今年汛期大江大河確有發(fā)生流域性大洪水的可能性， 特別是黃河、海河、淮河已多年沒有發(fā)生大洪水了，一旦出現(xiàn)流域性的大洪水，我們現(xiàn)在的準備工作還有很大差距， 將面臨十分嚴峻的局面。此外，局部的突發(fā)性暴雨山洪和臺風都可能造成嚴重災(zāi)害和人員傷亡。對此，我們必須保持 高度的警惕，未雨綢繆，立足防大汛、抗大洪，做好充分準備。
　　今年防汛抗旱總的任務(wù)是：確保大江大河大湖、大型水庫、大中城市和主要交通干線的安全，確保人民生命安全 ，努力減少經(jīng)濟損失；全力做好抗御嚴重干旱和長期抗旱的各項工作，統(tǒng)一調(diào)度水量，確保城鄉(xiāng)生活用水需求，努力 為生產(chǎn)、生態(tài)用水提供保障。重點做好以下工作：
　　（一）全力做好抗旱工作
　　當前，抗御春旱是工作的重點。各地要認真貫徹落實國務(wù)院2002年年底召開的“全國抗旱和農(nóng)田水利基本建設(shè)電 視電話會議”和溫副總理講話精神，認真分析抗旱形勢和抗旱工作中存在的困難和問題，把解決人畜飲水作為抗旱工 作的中心任務(wù)。
　　要千方百計增加抗旱水源。水源工程是抗旱之本，工程不足的地區(qū)一定要立足當前，著眼長遠，抓緊修建一批應(yīng) 急抗旱水源工程。山區(qū)和水源嚴重短缺地區(qū)要大力發(fā)展塘壩、水池、水窖等庭院式小微型集雨儲水工程，因地制宜解 決抗旱水源。
　　要統(tǒng)籌考慮城鄉(xiāng)生活、生產(chǎn)和生態(tài)用水，科學配置地表水和地下水、當?shù)厮瓦^境水，使有限的水資源發(fā)揮最大 的抗旱效益。要加強水資源統(tǒng)一管理，進一步優(yōu)化水量調(diào)度方案,努力開發(fā)利用洪水資源。黃河防總要滾動分析水情， 加強實時調(diào)度，確保黃河不斷流，并盡最大可能緩解全流域用水緊張局面。海河、遼河和塔里木河、黑河等內(nèi)陸河流 也要加強水資源的統(tǒng)一調(diào)度和管理。各地區(qū)、各部門都要顧全大局，克服困難，嚴格執(zhí)行調(diào)水指令，積極支持和配合 ，搞好水量統(tǒng)一管理和調(diào)度。
　　要廣泛發(fā)動社會各個行業(yè)，綜合采用行政、經(jīng)濟、技術(shù)、法律、工程等各種手段，大力推行節(jié)水技術(shù)，強化節(jié)水 措施，加大節(jié)水力度。農(nóng)業(yè)，要重點加快灌區(qū)節(jié)水改造和各種節(jié)水技術(shù)的推廣應(yīng)用，加強灌區(qū)的管理，調(diào)整種植結(jié)構(gòu) ，提高水的有效利用率；工業(yè)，要調(diào)整生產(chǎn)布局和用水結(jié)構(gòu)，大力壓縮高耗水產(chǎn)業(yè)，提高工業(yè)用水的重復(fù)利用率；各 行各業(yè)，都要早日實行用水定額管理，建立合理的水價機制，促進節(jié)約用水。
　　要進一步完善抗旱服務(wù)體系，發(fā)揮抗旱服務(wù)組織的作用。各級政府要繼續(xù)加強對抗旱服務(wù)組織建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)，要增 加投入，為抗旱服務(wù)組織配備必要的抗旱設(shè)備，使抗旱服務(wù)組織能夠更好地為群眾抗旱提供服務(wù)。各級抗旱服務(wù)組織 要建立良性運行機制，加強自身能力建設(shè)，增強抗旱服務(wù)功能，拓寬服務(wù)領(lǐng)域，在抗旱服務(wù)中不斷發(fā)展壯大，真正成 為城鄉(xiāng)抗旱的主力軍。
　　（二）突出抓好城市抗旱工作
　　隨著我國經(jīng)濟發(fā)展和城市化進程的加快，缺水城市不斷增加，缺水范圍逐步擴大，缺水程度逐年加重，重視城市 抗旱工作，加大城市抗旱力度刻不容緩。
　　首先，要轉(zhuǎn)變觀念，提高認識。各級防辦要按照新時期治水新思路，實現(xiàn)抗旱由以農(nóng)業(yè)抗旱為主向城鄉(xiāng)生活、生 產(chǎn)、生態(tài)全面抗旱轉(zhuǎn)變，統(tǒng)一思想認識、理順管理體制，強化機構(gòu)職能、充實工作力量，把城市抗旱作為各級防辦的 重要工作，切實抓出成效。
　　第二，要建立城市旱情統(tǒng)計報告制度。各級防辦要及時掌握城市受旱動態(tài)和抗旱特點，包括城市用水緊張狀況、 供水水源狀況、缺水帶來的影響等情況，將城市旱情統(tǒng)計作為抗旱重要信息逐級統(tǒng)計和上報。
　　第三，要抓緊制訂城市抗旱預(yù)案。各缺水城市都要制訂抗旱預(yù)案，重點城市的抗旱預(yù)案要報市政府批準并報國家 防總備案。
　　第四，在城市供水緊急時期,各級防汛抗旱指揮部應(yīng)按照制定的抗旱預(yù)案，采取措施，加強應(yīng)急水源調(diào)度，通過壓 減供水需求、強化區(qū)域、流域水資源優(yōu)化調(diào)度、跨流域調(diào)水等措施，確保城市供水安全。
　　第五，要配合有關(guān)部門做好城市節(jié)水工作。要加強管網(wǎng)改造，減少輸水損失，加強節(jié)水宣傳，推廣節(jié)水器具，加 大污水處理及中水回用力度，推廣應(yīng)用節(jié)水技術(shù)，努力推動節(jié)水型社會的建立。
　　（三）扎實做好各項防汛工作
　　要按照防大汛、抗大洪、搶大險的要求，做好五個方面的準備、突出抓好三個環(huán)節(jié)、努力實現(xiàn)兩個確保。
　　五個方面的準備，一是組織準備。組織準備的核心是責任制，而落實責任制的關(guān)鍵是落實行政首長負責制。汛前 要逐級公布轄區(qū)內(nèi)江河、水庫、城市、蓄滯洪區(qū)等行政首長防汛責任制名單。防汛責任人要對防汛工作進行經(jīng)常性督 促檢查，深入調(diào)查研究并解決防汛工作中存在的突出問題，把防汛責任制真正落到實處，落實在防汛工作全過程。各 級防辦要當好行政領(lǐng)導(dǎo)的參謀，要針對今年各級政府換屆的實際情況，對新到任的行政責任人進行必要的業(yè)務(wù)培訓， 使他們熟悉情況，掌握工作程序和特點，真正上崗到位。要進一步明確和細化防汛抗旱指揮部各成員單位的職責，加 強行業(yè)的防洪工作的組織協(xié)調(diào)，互通信息、統(tǒng)一指揮、各負其責，團結(jié)抗洪。二是工程準備。汛前要對水雨情測報設(shè) 施、防洪工程設(shè)施、通訊預(yù)警設(shè)施、蓄滯洪區(qū)的安全避險設(shè)施等進行嚴格檢查和安全維護。除行政首長帶隊檢查外， 各級防辦也要進行深入細致的檢查，發(fā)現(xiàn)問題，及時解決。各地要積極籌措資金，結(jié)合冬春水利建設(shè)抓緊水毀工程修 復(fù)，加快病險水庫和險工險段除險加固，做好蓄滯洪區(qū)運用的各項準備工作，確保各項工程正常運行。三是方案準備 。要根據(jù)防洪工程和經(jīng)濟社會情況的變化，結(jié)合洪水資源的開發(fā)利用,及時修訂、完善、細化江河防御洪水方案和洪水 調(diào)度方案，提高可操作性。四是物資準備。要做好防汛搶險物資的補充和儲備工作，重點防洪地區(qū)、重要防洪工程的 防汛物資一定要足額儲備到位。五是隊伍準備。要落實好專業(yè)搶險隊伍和群防隊伍，組織開展技術(shù)培訓和實戰(zhàn)演練， 確保搶險隊伍拉得出、頂?shù)蒙稀尩米　Ｒ訌娕c部隊的聯(lián)系，及時向部隊通報情況，增強軍民聯(lián)防。
　　三個環(huán)節(jié)，一是水情預(yù)報。水文是防汛的耳目，及時準確的氣象和水文信息是奪取防汛抗洪勝利的重要前提和基 礎(chǔ)，要保證汛情測得到、傳得出、報得準。二是指揮調(diào)度。調(diào)度要科學、指揮要果斷、組織要有序，充分發(fā)揮防洪工 程體系的減災(zāi)作用。三是查險搶護。當發(fā)生洪水時，要高度重視巡堤查險，及時發(fā)現(xiàn)險情，及時處理。要做好搶大險 、搶難險、搶決口性險情的準備。
　　兩個確保，就是確保人民生命安全，確保大江大河大湖、大型水庫、大中城市和主要交通干線的安全。同時，盡 最大努力，減少洪澇災(zāi)害損失。
　　今年汛前，國家防總將選擇一、兩個流域進行防洪演習，各流域要做好相關(guān)準備。
　　會后，國家防辦將對各流域汛前需完成的各項主要工作專門發(fā)出通知，請各流域機構(gòu)和有關(guān)省務(wù)必落實，確保安 全度汛。
　　（四）以減少人員傷亡為首要目標，抓好水庫安全度汛、山洪災(zāi)害防治和防臺風工作
　　水庫安全度汛是防汛抗旱指揮部的重要任務(wù)。各級防辦要“如履薄冰、如臨深淵”，高度重視水庫防汛安全工作， 切不可存有絲毫的麻痹和僥幸。各地在抓緊病險水庫的除險加固同時,要抓緊制定安全運行計劃，落實安全責任制，加 強安全檢查和管理，消除一切安全隱患。各級水庫管理單位都要認真檢查水庫安全狀況，落實水庫安全度汛方案、搶 險隊伍、搶險物料和應(yīng)急通訊設(shè)施，總之，要采取一切可能的手段，確保水庫安全，萬無一失。
　　我國的暴雨區(qū)、山洪災(zāi)害易發(fā)區(qū)和人口居住區(qū)相互重疊，已經(jīng)成為當前防洪減災(zāi)工作中的突出問題。2002年，溫 家寶副總理專門就防御山洪災(zāi)害工作做出重要批示，要求各地必須把防治山洪災(zāi)害擺在重要位置，認真總結(jié)經(jīng)驗教訓 ，研究山洪發(fā)生的特點和規(guī)律，采取綜合防治對策，最大限度地減少災(zāi)害損失。為貫徹落實溫副總理批示精神，2002 年12月，國家防總在重慶召開了部分省防御山洪災(zāi)害座談會，研究制定防御山洪災(zāi)害規(guī)劃，對今年和今后一個時期的 山洪災(zāi)害防治工作進行了部署。抓好防御山洪災(zāi)害工作是國務(wù)院的要求，也是各級防汛抗旱指揮部的重要職責，各級 防辦要切實負起組織和綜合協(xié)調(diào)的職責，不能回避推諉，要加強督促、檢查和指導(dǎo)，以高度負責的精神做好山洪災(zāi)害 防御工作。為此，要進一步落實責任制，把防御山洪災(zāi)害責任制作為行政首長防汛責任制的重要內(nèi)容，層層落實到縣 、鄉(xiāng)，落實到村、戶；要抓緊修訂、完善和細化防御山洪災(zāi)害預(yù)案，在汛前落實預(yù)案確定的各項措施，明確預(yù)警標準 和“防、搶、撤”范圍、地點、方式，進行必要的宣傳和演練，提高防御山洪災(zāi)害預(yù)案的可操作性，一旦災(zāi)害發(fā)生， 確保有條不紊地按照預(yù)定方案開展工作；要切實抓好“群測群防”工作，發(fā)動和依靠群眾，對山洪、滑坡、泥石流等 山洪災(zāi)害的危險點進行普查和監(jiān)測，增強干部群眾的防災(zāi)和主動避災(zāi)的意識；要進一步加大執(zhí)法力度，加強山洪災(zāi)害 多發(fā)區(qū)的管理和山區(qū)城鄉(xiāng)建設(shè)的指導(dǎo)，避免把建筑物修建在山洪、泥石流、滑坡等危險地區(qū)，堅決制止人為誘發(fā)山洪 災(zāi)害的活動和行為。
　　我國海岸線長，汛期臺風和熱帶風暴活動頻繁，沿海地區(qū)每年都會受到臺風和熱帶風暴的影響，平均每年有7個左 右的臺風在我國大陸登陸，由于防臺風的工程和非工程措施還不完善，防臺風工作的任務(wù)非常艱巨，應(yīng)以預(yù)防為主。 沿海地區(qū)要繼續(xù)加強海堤建設(shè)和管理，進一步修訂和完善防臺風預(yù)案，并根據(jù)預(yù)案的要求落實各項具體措施，積極、 主動、超前地做好防臺風的各項準備工作。同時，臺風和熱帶風暴等海洋天氣系統(tǒng)也是造成內(nèi)地災(zāi)害性強降雨的重要 因素，因此，可能受臺風深入影響的內(nèi)陸省份也要加強對臺風的監(jiān)測，特別是加強對臺風活動可能帶來的局部暴雨的 監(jiān)測和預(yù)報，做好應(yīng)對準備。
　　（五）抓好防凌汛工作
　　今年氣溫較低，凌情發(fā)展迅速，防凌形勢嚴峻。黃河、松花江、黑龍江等有防凌汛任務(wù)的地區(qū)，要針對防凌工作 的特點和存在的問題，修訂完善防凌預(yù)案，加強凌期水量調(diào)度，認真落實各項防凌、搶險的具體措施，做好應(yīng)對突發(fā) 性險情的各項準備，確保防凌安全。
　　黃河流域2002年降水普遍偏少，水庫蓄水量明顯少于常年，加上引黃濟津、引黃濟青等跨流域調(diào)水等因素，今年 的防凌汛調(diào)度需要考慮的問題多、困難大。截至1月13日，黃河封凍總長度已達1364公里，還有繼續(xù)增加的趨勢。黃河 防總要密切注視氣溫變化和河道凌情發(fā)展情況，加強預(yù)測預(yù)報。要針對小流量封河的特點，切實做好劉家峽、萬家寨 、三門峽和小浪底等水庫的水量調(diào)度工作。沿黃各有關(guān)省區(qū)要立足于防御嚴重凌情做好各項工作，嚴格服從黃河防總 的統(tǒng)一調(diào)度，切實做好今年的防凌工作，最大限度地減輕凌汛災(zāi)害。
　　最后，我想強調(diào)一下求真務(wù)實問題。求真，就是要實事求是，把問題搞清楚，不能虛假；務(wù)實，就是工作要抓實 ，實事要辦實，克服形式主義。為什么要強調(diào)求真務(wù)實呢？雖然防汛抗旱隊伍作風總體是好的，但在一些地方還存在 著工作膚淺、抓而不實、責任心不強、研究問題不深入、基礎(chǔ)工作薄弱等問題。防汛抗旱工作直接關(guān)系到人民群眾生 命和財產(chǎn)安全，是人命關(guān)天的大事，來不得半點虛的、浮的東西，因此，求真務(wù)實顯得極其重要，也是做好防汛抗旱 工作的基本要求。實踐經(jīng)驗表明，凡是能夠堅持從實際出發(fā)，求真務(wù)實做好各項工作的，就能有效減少災(zāi)害損失和人 員傷亡，防汛抗旱減災(zāi)工作就比較主動，就能立于不敗之地；反之，做表面文章，工作浮躁，搞形式主義，在水旱災(zāi) 害面前就會被動，束手無策，甚至誤事害人，就要打敗仗。因此，各級防辦在今后的工作中一定要把培養(yǎng)求真務(wù)實的 優(yōu)秀品質(zhì)做為作風建設(shè)的重點，決不能浮在面上，應(yīng)付了事，憑經(jīng)驗指導(dǎo)工作。要切實轉(zhuǎn)變作風，加強基礎(chǔ)工作，深 入調(diào)查研究，大興學習之風，一步一個腳印地、踏踏實實做些實實在在的工作。
　　同志們，我國正處在中華民族發(fā)展歷史上最興盛的時期，政治穩(wěn)定，經(jīng)濟發(fā)展舉世矚目。讓我們以十六大精神為 指針，緊密團結(jié)在以胡錦濤同志為總書記的黨中央周圍，落實中央水利工作方針，實踐部黨組新時期的治水思路，解 放思想，振奮精神，繼往開來，與時俱進，努力奪取2003年防汛抗旱工作的新勝利！
　　春節(jié)快要到了，借此機會我代表國家防總、水利部和汪恕誠部長向你們并通過你們向全國防汛抗旱戰(zhàn)線的同志們 拜個早年，祝大家新春愉快，身體健康，家庭幸福，工作順利！
　　謝謝大家！