翟浩輝副部長在節水灌溉論壇上的講話

(2002年10月15日)
　
　　
　
　
各位領導、各位專家、各位代表：
　　在舉國上下深入學習貫徹"三個代表"重要思想，努力創造優異成績迎接黨的十六大召開之際，我們在這里舉辦節水灌溉論壇，探討分析我國發展節水灌溉事業面臨的新形勢、新任務，研究推動節水灌溉事業發展的對策和建議，緩解我國日益緊張的水資源供需矛盾，應對加入WTO后我國農產品面臨的挑戰，改善農業生產條件、促進農業結構調整、增加農民收入，很有必要、很有意義。出席這次論壇的，都是各有關部門、單位在節水灌溉政策制定、技術研究和推廣工作等方面有突出貢獻的領導、專家，借此機會，我代表水利部和汪恕誠部長，向長期奮戰在節水灌溉事業第一線的同志們表示親切地慰問和衷心地感謝。
　　論壇是交流思想、發表見解的一種好形式。國家節水灌溉北京工程技術研究中心自成立以來，做了大量富有成效的工作，既狠抓了節水技術的開發和產業化，又積極配合政府研究有關節水灌溉發展的宏觀戰略、政策和管理問題。希望繼續努力，再創佳績。
　　借此機會，我就節水灌溉工作講幾點意見，供大家參考。
　　一、發展節水灌溉事業是緩解我國水資源緊缺的戰略選擇
　　"九五"以來，在黨中央、國務院的高度重視下，節水灌溉事業取得了長足的發展，在一定程度上緩解了水資源緊缺的局面，為穩步提高糧食綜合生產能力、緩解水資源緊缺局面發揮了重大作用。當前，節水灌溉工作又面臨著新的形勢和新的挑戰，節水灌溉的發展速度和規模還遠不能適應新形勢下農業、農村經濟乃至經濟社會可持續發展對水資源的要求。因此，必須進一步認清形勢，提高認識，增強緊迫感和責任感。切實把節水灌溉作為一項革命性措施來抓
　　首先，發展節水灌溉，是保障國家供水安全、糧食安全和經濟社會可持續發展的需要。
　　黨中央、國務院高度重視水資源和節水灌溉工作。江澤民總書記等黨和國家領導人多次對節水工作作出重要指示。黨的十五屆五中全會指出，水資源可持續利用是我國經濟社會發展的戰略問題，核心是提高用水效率，把節水放在突出問題。并把水資源提高到同石油、糧食同等重要的戰略高度，要求加以重視。在今年中央人口資源環境工作座談會上，江澤民總書記強調："水是基礎性的自然資源和戰略性的經濟資源。水資源的可持續利用，是經濟和社會可持續發展極為重要的保證"。"加強水資源的統一管理，提高水的利用效率，建設節水型社會"。溫家寶副總理強調指出:"要抓緊完善節水灌溉的規劃和政策，大力推進節水灌溉技術和設施的研究、生產和應用，盡快制定有關技術標準并規范市場秩序，建立健全節水灌溉服務體系"。中國的國情和水情決定了緩解中國水資源短缺的根本出路在于節水，要滿足人口持續增加和經濟社會快速發展對水和糧食的需求，非常重要的途徑就是厲行節約用水、大力發展節水灌溉。
　　在南非剛剛結束的聯合國可持續發展首腦會議上，與會代表一致通過將水危機列為未來10年人類面臨的最嚴重挑戰之一。在世界面臨的人口、資源和環境三大課題中，水成了關鍵問題。最近全國人大通過了修改后的新《水法》把提高用水效率，強化節約用水放在更加突出的地位，明確規定："國家厲行節約用水，大力推行節約用水措施，推廣節約用水新技術、新工藝，發展節水型工業、農業和服務業，建立節水型社會"，"國家對用水實行總量控制和定量管理相結合的制度"，"用水應當計量，并按照批準的用水計劃用水，用水實現計量收費和超定額累進加價制度"，"各級人民政府應當推行節水灌溉方式和節水技術，對農業蓄水、輸水工程采取必要的防滲漏措施，提高農業用水效率"。這些條款對節水的原則和要求作出了具體的規定，使大力發展節水灌溉有了法律上的保障和依據。
　　第二，發展節水灌溉，是提高用水效率、建立節水型社會的需要。
　　提高用水效率，建立節水型社會，以水資源的可持續利用保障經濟社會的可持續發展，是水利工作者追求的最高目標。眾所周知，我國人均水資源量只有2200立方米，不足世界平均的1／4，人均水資源可利用量只有700立方米，還不及日本目前的人均用水800立方米的水平，是世界上人均水資源短缺的國家之一。水資源緊缺不僅體現在人均占有量少，還體現在降雨的時空分布不均，水資源區域分布與生產力布局極不匹配，特別是我國北方地區人口、耕地、GDP與水資源在全國所占的比重嚴重失調。隨著經濟發展和社會進步，尤其是進入20世紀90年代以來，我國水多、水少、水臟和水環境惡化三大問題中，干旱缺水與水污染問題越來越嚴重，嚴重影響國民經濟發展和社會進步，以及環境改善和人民生活水平的提高。目前全國每年缺水量近400億立方米，其中農業缺水約300億立方米。90年代以來，平均每年因旱受災的耕地達3億多畝，正常年份和較旱年份，糧食減產100～250億公斤，遇到嚴重干旱年份，糧食減產曾高達500多億公斤，經濟作物損失600多億元。農村還有2600萬人不同程度存在著飲水困難。全國城市、工業年缺水約60億立方米，直接影響工業產值2000多億元。全國建制市668個中有400多座城市缺水。城市人口有1.5億人的日常生活因缺水而受到不同程度的影響。提高用水效率，建立節水型社會勢在必行。
　　目前我國用水大戶仍然是農業用水，約占70％，而農業用水的90％是灌溉用水，因此節水首先要在農業節水上做文章。事實上，過去幾十年農業用水在全國用水總量中的比重呈下降的趨勢，從1949年的97％，逐步下降到1980年的88％、1993年的78％、目前不足70％。據專家估計，到2030年，全國總用水量達到7000-8000億立方米的時候，農業用水的比例將下降到50-60％，而隨著人口增加對糧食和其他農產品的需求總量也將不斷增長，到2030年我國糧食總需求量將達到7億噸左右，灌溉面積必須達到9億畝左右才能滿足農業生產的需求，按目前的用水水平，農業用水將缺少600-700億立方米。從我國嚴重缺水的實際狀況看，不可能通過單純增加新水源來緩解農業用水的緊缺狀況。從經濟角度看，全國也僅有少部分地區可適當開發新水源，且開發新水源的成本要遠高于節水的成本，也不可能依靠跨流域調水來解決農業用水。因此，絕大部分地區必須通過節約挖潛來滿足新增的用水需求。
　　在水資源緊缺的同時，我國農業用水浪費仍然十分嚴重。一是灌溉水利用系數低。全國灌溉水利用系數僅為43％左右，遠低于歐洲等發達國家70-80％的水平，全國渠道輸水損失占整個灌溉用水損失的80％以上，全國大型灌區骨干建筑物損壞率達到40％，還有約40％的大中型水庫存在不同程度的病險隱患。二是灌溉定額普遍偏高。采用傳統的灌溉模式，全國平均每畝實際灌水量達到450-500立方米，超過了實際需水量的1倍左右，有的地區高達2倍以上。三是自然降水利用率低。11億多畝的旱地70％分布在年降水量250-600mm的北方地區，由于蓄水和保水設施不足，農田對自然降水的利用率只有56％左右。四是農業用水效率不高。目前我國農業用水的利用效率僅有每立方米1.0公斤左右，遠低于發達國家每立方米2公斤的水平。五是用水效率在地區之間的差距很大。如農業灌溉畝均用水量最低的海灤河流域，和最高的珠江流域相差2.5倍，最高的海南與山西相差5倍，所以，結構調整還有很大空間。六是初步改造的節水灌溉工程面積僅占全國灌溉面積的31％。因此，農業節水的潛力巨大。
　　據專家測算，到2030年，如果采取工程、非工程等綜合措施，使井灌區80％以上實行噴灌或管道輸水，灌區骨干渠道60％以上實現防滲，水稻全部推廣淺濕灌溉技術，旱田實施田間工程改造，并輔之以農藝措施、管理措施等，將水利用率提高到60％-70％，水分生產率由現在的每立方米1公斤提高到每立方米1.5-1.8公斤左右，實現灌區節水600-800億立方米，才可能保證農業可持續發展和糧食安全，以節約更多的水資源來保障經濟發展和社會進步。因此，只有大力發展節水灌溉，不斷提高用水效率，才能實現水資源的可持續利用，以保障經濟社會的可持續發展。
　　第三，發展節水灌溉，是恢復和建設良好生態系統的需要。
　　由于人口增長的壓力和經濟發展的加快，資源過度開發利用等不合理的人類活動普遍存在，造成了新的生態環境的破壞，生態環境惡化的趨勢得不到有效遏制。我國生態環境建設是一項長期艱巨的任務，需要采取綜合措施。大力推進節水灌溉發展，對生態環境建設和保護有十分重要的意義。
　　一是大力發展節水灌溉，節約農業用水量支持生態環境建設用水。據分析，到2010年，如果灌溉水利用率從目前的0.43提高到0.5，水分生產率由1公斤每立方米提高到1.4公斤每立方米，可節約出560億立方米左右的水量，除為新增5000萬畝灌溉面積提供水源并提高灌溉保證率外，還可為部分地區的生態建設提供約30億立方米的水量，相當于現狀全國水土保持生態用水量20億立方米的1.5倍；到2030年，如果灌溉水利用率和水生產率分別提高到每立方米0.6～0.7和1.5～1.8公斤的水平，可以提供更多的生態用水，以支持生態環境建設。
　　二是大力發展節水灌溉，從源頭節水，嚴格控制上游用水，可以緩解下游用水緊張矛盾，遏制下游生態環境惡化趨勢，為逐步恢復和保護生態提供支持。塔里木河下游生態惡化的一個主要原因是上游對水土資源的不合理開發利用，造成河道斷流、土地沙化，上游一味擴大灌溉面積，農業用水量大、效率低，許多地區灌溉定額高達1000立方米每畝以上，大水漫灌不僅造成水的浪費，同時產生耕地的次生鹽堿化，形成惡性循環，更為嚴重的是導致下游斷流。因此國務院批準實施的塔里木河綜合治理方案中明確要突出農業節水，把抓好源流區灌區節水作為塔河流域綜合治理和緩解下游生態危機的關鍵措施之一。目前塔河已成功實施四次調水，累計向下游調水13億立方米左右，下游生態植被大大改善。黑河流域兩年來通過包括灌區節水改造為主要內容的綜合治理后，通過強化管理，使下游東居延海最大水域面積已達23.66平方公里，隨著湖區水面擴大，瀕死的胡楊林開始返青，各種鳥類已開始在湖區翔集。黃河流域大型灌區約有60％以上的灌溉面積灌溉定額遠大于實際需水量，據測算黃河流域僅大型灌區全部通過節水改造后就可減少灌溉用水量36.1億立方米，相當于黃河枯水期生態基流水量的72％，從而為黃河流域的生態建設作出貢獻。
　　三是大力發展節水灌溉，是草原生態建設的根本保障。保護和改善草原生態，一方面是自然修復，即把過渡超載的牲畜從天然草場上撤下來，把人和牲畜從草場嚴重退化的區域移出來，緩解草場的生態壓力，實現草原生態的自我修復；另一方面，必須開展以飼草料地節水灌溉為主要內容的牧區水利建設，大幅度提高產草量，以集中解決飼草料供應問題，這是實行圍封休牧的前提。實踐證明，一畝節水灌溉飼草料地產量可達一噸以上，是中等天然草場產草量的數十倍，可保護天然草場20-100畝，生態效益十分明顯。
　　四是大力發展節水灌溉，減少灌溉用水量，有利于水環境改善，有利于遏制地下水進一步超采和減少地質災害。節水灌溉不僅可以從一定程度上緩解地下水下降和漏斗區面積擴大的趨勢，而且可以減少灌溉退水將化肥、農藥帶入河道的水量，防止大面積的土壤次生鹽堿化和水質污染，節余的水量可部分用于維護生態環境。
　　第四，發展節水灌溉，是農業與農村產業結構調整、增加農民收入、發展現代農業，促進農村水利現代化的需要。
　　節水灌溉，說到底就是科學灌溉、現代灌溉。推行節水灌溉的過程，就是加快農村水利現代化、促進農業現代化的過程。建立面向市場和資源雙重約束的節水型種植業結構，優化各有關生產要素的時空配置，最大限度地挖掘農業自然資源的生產潛力，是持續增進我國農業生產力、保障農民增收、提高農產品競爭力和確保16億人口食物安全的戰略選擇。大力推行節水灌溉，推動農業節水工作，也是服務于農業和農村中心工作，是促進農業結構調整、增加農民收入的重要保障措施。一方面，以市場為導向，調整農業種植結構，對灌溉排水和耕作栽培技術提出了許多新的更高的要求，不僅要實行適時適量灌溉，還要保證作物的水肥氣熱的綜合要求，不僅要提高農作物的產量，還要保證作物的質量，提高農產品的市場競爭力，建設高效農業，增加農民收入。


　　二、發展節水灌溉在全局上應注意把握的幾個問題
　　節水灌溉是一項系統性工作，涉及國民經濟的很多行業和部門。大力推進節水灌溉必須綜合運用法律、行政、技術、經濟、宣傳教育和管理等各種手段，調動全社會的力量，協調一致，形成合力，共同推進。研究節水灌溉工作，關鍵是要研究建立有中國特色農業節水技術體系，研究如何調動廣大農民節水的積極性，我認為：
　　首先，節水灌溉要以"三個代表"重要思想為指導，始終代表廣大農民的切身利益，把發展節水灌溉與改善農業生產條件、促進農業結構調整和增加農民收入結合起來，建立完善的政策保障體系。
　　完善的政策體系是大力推進節水灌溉的保障。當前首先要制定科學的用水總量控制和定額管理指標體系。做到計劃用水、計量收費、超定額累進加價，節約獎勵，逐步建立適合我國國情和水情的農業用水分配和管理機制。其次是建立穩定的節水灌溉投入機制。節水灌溉工程建設和技術、設備的研究開發應列入各級政府基本建設規劃，并優先安排。第三是制定鼓勵節水的優惠政策和補償政策。進一步調動灌區和農民對節水的積極性。對生態效益和社會效益較大的節水工程，如大型灌區骨干工程的節水改造、為解決流域上下游用水矛盾采取的工程措施、重點嚴重缺水地區的節水工程等，基本建設和技術改造以國家投入為主，因水費減少造成的管養費用不足由財政補貼。對經濟效益較好的節水工程，如采用滴、微、噴灌等節水灌溉技術發展蔬菜、花卉等經濟效益突出的"三高"農業、"特色"農業等，實行免征農林特產稅的鼓勵節水政策，并按"誰投資、誰所有、誰管理、誰受益"的原則，確定產權，充分調動農民興建節水灌溉工程的積極性。第四是建立合理的水價形成機制。按照補償成本、合理收益、節約用水、公平負擔的原則，制定符合各地實際情況的實施辦法，逐步理順水價，分步到位。第五是完善水費計收和管理辦法，逐步引入用水戶參與管理的形式，做到水價和水費的公開透明。對一些高揚程提水灌區（特別是高揚程的引黃灌區）、機電井灌區，給予優惠電價或電費補貼政策，以降低運行成本，保障這些地區農業持續穩定發展。第六是加強對灌溉水源和灌排工程設施的管理和保護，落實占用補償政策，以保障灌排面積的穩定和發展，維護國家、集體和農民管理經營灌排設施的合法權益。第七是深化農田水利灌溉工程的改革。在灌區支渠以下推廣以用水戶參與為主的改革，小型農村水利工程要明確所有權，探索建立以各種形式農村用水合作組織為主的管理體制，因地制宜，采用承包、租賃、股份合作等靈活多樣的經營方式和運行機制，從根本上解決長期以來灌區斗渠以下和小型農田水利工程政府管又管不好、建設維修養護職責不明確、資金無來源、水費不公開透明、層層搭車、用水矛盾多等問題。
　　其次，以提高用水效率和綜合生產能力為目標，以水資源承載能力分析和建立強制節水、效益節水兩套指標為手段，建立科學的節水灌溉規劃體系。
　　規劃是工作的基礎，大力推進節水灌溉發展首先要建立科學的規劃體系。各級政府應從戰略的高度認識節水灌溉的重要意義，把節水灌溉作為水利建設的戰略重點和優先領域，列入同級國民經濟和社會發展計劃中。節水灌溉規劃應充分考慮各地水資源承載能力和水資源的可持續利用，按以供定需、以水定種植結構、以水定發展規模、以水定經濟布局，統籌考慮生產、生活和生態用水，積極推進強制節水、效益節水兩套指標體系建設；節水灌溉規劃應與水資源規劃、農業規劃和生態建設規劃相協調，以水土資源的優化配置和高效利用為目的，統籌考慮地表水、地下水、土壤水、雨水、灌溉回歸水和城市污水等多種水源的綜合利用；要充分考慮加入WTO農業面臨的挑戰以及農業和農村經濟結構調整的要求，加大節水灌溉新技術、新材料、新工藝的研究開發推廣力度，加快科技創新、成果轉化和產業化步伐，帶動農田水利和農業現代化；要因地制宜，根據不同地區的水資源狀況、自然和氣候條件、農業生產經營方式、作物種類和經濟發展水平等，科學確定節水灌溉和旱作農業的布局和模式；要突出重點，確定節水灌溉工程和旱作農業的重點發展區域以及節水技術研發的重點領域和生產的重點區域布局。規劃還應充分體現節水灌溉的系統性，既要統籌考慮農業生產發展布局和水資源配置、工程節水和非工程節水、先進技術和常規技術、技術研發推廣和服務體系建設、效益節水和強制節水、建設和管理、經濟效益、社會效益和生態效益，還要明確各部門的密切配合和協調，特別是提出系統性的政策保障措施。
　　第三，大力引進先進科學技術，開展節水灌溉技術、設備設施研究，建立完善節水灌溉技術研究、產品推廣體系。
　　一是加強節水灌溉基礎研究，特別是節水管理和節水經濟的研究；加強作物需水規律、灌溉用水定額、評價指標等基礎研究工作；積極開展雨水資源、劣質水資源、旱區水資源的高效利用研究等工作。二是加強實用技術研究。在總結各地節水灌溉技術和設備應用推廣的基礎上，組織技術人員研制適合我國發展的各種節水灌溉設備設施，通過改進和創新，降低成本，提高設備的質量和性能。三是加速節水灌溉科研成果的轉化。積極推動科研院所和設備生產企業的聯合，加速節水灌溉設備技術科研成果的轉化。
　　第四，按照社會主義市場經濟體制的要求，引進市場競爭機制，規范節水灌溉技術標準體系，健全節水灌溉市場。
　　一是完善適應節水灌溉發展新形勢的節水灌溉技術和設備標準體系，促進節水灌溉技術運用和節水產品設備生產的標準化。二是規范市場秩序。建立國家節水灌溉設備生產企業生產許可證制度和國外節水灌溉產品的市場準入制度，加大產品設備的質量監督和檢查力度，實行節水灌溉產品質量定期監測制度，及時發布抽查結果，嚴厲打擊偽劣產品進入市場。建立國家節水灌溉技術、設備產品信息庫，實現信息共享。建立節水灌溉工程設備的集中采購制、招投標制和監理制，打破地方保護主義，保證工程質量，維護市場秩序。
　　第五，突出農民在節水灌溉中的主體地位，充分發揮水利技術人員在節水灌溉服務中的主體作用，建立健全節水灌溉服務體系。
　　廣泛調動科研院校、生產企業的積極性，建立以各級水利服務組織為主體，科研、高校、企業、管理單位廣泛參與的推廣服務體系。利用先進的信息技術建立全國旱情預報和灌溉信息服務系統，定期發布信息；充分發揮近4萬個鄉鎮水利站、13萬基層水利技術人員的主力軍作用，全面開展以技術推廣和生產示范為重點的基層培訓，普及節水灌溉知識，讓基層水利技術人員和部分農民切實掌握節水灌溉知識和技能，形成一支能帶動和影響廣大農民把發展節水灌溉和增加收入結合起來的骨干隊伍；組織科研人員開展節水灌溉規劃設計、技術咨詢、信息服務、人員培訓等服務，鼓勵科研人員在科技成果轉讓、承包經營等活動中參與效益分配。
　　三、 當前節水灌溉應著力抓好的幾項工作
　　"九五"以來節水灌溉工作取得了顯著成績，但發展規模、速度、節水產生的效果都還不適應客觀形勢的要求，與黨中央、國務院提出的"把推廣節水灌溉作為革命性措施來抓"的要求還有很大差距。要使節水灌溉有一個更快的發展，當前應重點抓好以下幾方面工作：
　　一是抓緊制定和完善節水灌溉規劃。節水灌溉雖然在我國已開展多年，但目前有的地方仍存在概念不清、認識不到位、標準不具體、措施單打一等問題，非常有必要針對節水灌溉存在的實際問題，提出工作的總體思路和科學規劃，以進一步明確不同類型地區節水的指導思想、原則，工作的總體部署，具體的目標任務要求，可操作性強的行動計劃。
　　二是抓緊制定和完善有利于推進節水灌溉發展的政策和辦法。近年來，國家已出臺了一些促進節水的政策措施，但與黨中央國務院要求和客觀形勢需求比力度不夠大、成效不夠顯著，有些政策亟待完善配套。如，中央早已明確"開源與節流并重，把節水放到優先位置"原則，但節水至今尚無穩定的投資渠道，現行投資政策仍是向"開源"傾斜；又如，一些靠灌溉水費維持運轉的灌區積極節水，水費收入隨著供水量減少而減少，社會效益非常顯著，但管理單位的財務出現困難。目前缺乏能持久調動管水單位節水積極性的經濟補償政策。
　　三是加強灌區續建配套節水改造。推行節水灌溉，無論是實施用水總量控制、田間用水定額管理，還是采用其他管理措施、農藝節水措施都要有必要的物質基礎條件，如完善的渠系工程，配套齊全的水量水位控制建筑物和監測設施等。近幾年國家通過發行國債，增加了灌區節水改造投資，取得了初步成效。但灌區硬件設施歷史欠賬太多，已有的投入和客觀需求差距很大。這里我要特別強調的是，灌區改造要大力依靠科技進步和加強管理。
　　四是加強節水灌溉技術應用基礎研究和實用新技術開發。推行節水灌溉，涉及資源、環境等方面的許多深層次相互關系問題，如河流上游節水對下游生態環境產生什么影響，地下水超采地區對地下水環境產生什么影響，節水會對農產品品質產生什么影響等，需要從各方面加強研究。再如，目前提倡的許多節水方法、技術、標準和設備還很不完善，缺乏系統的組合集成配套，農民在使用中反映存在這樣那樣的問題，需要從科技方面繼續做工作。科技部門最近已經把節水作為"十五"重大科技項目列入計劃。
　　五是節水灌溉技術推廣服務體系建設。大量節水灌溉措施要通過農民實施，面對農民受教育程度偏低，掌握節水方法和技術能力較弱的現實，必須進一步加強各種節水示范區建設，編印散發節水科技宣傳材料，舉辦靈活多樣、農民喜聞樂見的節水培訓班。這些工作需要有健全的基層技術推廣服務體系。在鄉鎮機構改革中，應當注意不要削弱而應進一步加強基層水利服務組織。
　　六是加強管理，加大宣傳力度
　　大力推進節水灌溉，既要重視硬件建設，還要重視加強管理，通過科學管理出效益。一方面要加強工程管理，以確保工程效益發揮；另一方面要抓灌溉管理，按流域統一管理水資源，做到保護與合理配置相結合，上中下游均衡發展。制定和推動合理的水價政策和水費計收機制。要利用各種媒體，通過生動活潑的形式，提高農民的節水意識，引導農民投入發展節水灌溉，使節水成為全民的自覺行動。
　　總之，推進節水灌溉，不僅是技術問題，還有很多是社會經濟問題。因此大力推進節水灌溉不僅是一項經濟工作，更是一項政治任務。節水灌溉需要研究的問題很多，參加這次論壇的有很多知名專家，我只是拋磚引玉，希望大家暢所欲言，為開創中國節水灌溉新局面進言獻策，以節水灌溉事業發展的新成績迎接黨的十六大召開。
　　謝謝大家。